以法治之力 担好生态之责 ——依法加快推进青海生态环境治理体系治理能力现代化

　　党的十八大以来，在省委的坚强领导下，省人大常委会始终以习近平生态文明思想为指引，牢牢把握“三个最大”省情定位，坚持生态保护优先，践行新发展理念，聚焦重点民生问题，持续推进全省生态环境法治建设，着力构建符合青海实际的较为完备的地方性生态法规体系，依法加强生态监督，不断开创地方生态环境保护立法和执法工作的新局面，为筑牢国家生态安全屏障，推动青海生态环境治理体系治理能力现代化履行人大之责、贡献法治之力。
　　一、架构完善、特色鲜明、靶向明确的生态环境保护地方性法规制度体系逐步形成
　　“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。省人大常委会立足经济社会发展实际和青海生态脆弱现状，以法律法规为依据，以制度建设为抓手，以生态文化为引领，不断总结生态环境保护经验，加强和改进立法工作，强化法律制度衔接和配套，切实增强地方立法的针对性和实效性，逐步构建具有青海特色的生态文明法规制度体系。至2019年12月底，制定和批准现行有效的地方性法规289件，其中，生态环境保护方面64件，占22%，生态法治建设的“四梁八柱”体系结构基本形成并不断完善。
　　（一）聚焦全省生态保护重大战略，加强综合性立法。2014年，围绕青海生态文明先行区建设，省委命题，人大主导制定了《青海省生态文明建设促进条例》。该条例分别对青海省生态文明建设的责任主体、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任等内容做出明确规定，涉及多行业、多领域、多部门，是全国省级第二部、藏区第一部省级生态文明建设立法，为落实省委决策部署，推进青海省生态文明建设提供了法制保障。
　　（二）针对生态环境保护难点问题，开展创制性立法。三江源国家公园体制试点，是以习近平同志为核心的党中央确定的一项我国生态文明建设的重大实践。在无上位法可依据、无地方立法可借鉴的情况下，省人大常委会认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，深刻领会试点方案精神，总结多年来三江源地区的生态保护经验，深入园区所在地及其他试点地区考察调研、听取各方意见建议，并在全国人大环资委的支持指导下，审议通过《三江源国家公园条例（试行）》。该条例从四个方面体现了“创新生态保护体制机制”：一是在生态保护的制度设计上，遵循“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，将冰川雪山、草原草甸、森林灌丛、河流湿地、野生动物等作为一个整体，进行整体保护、系统修复，一体化管理。二是在功能分区的制度设计上，将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区，实行差别化保护策略。三是在管理体制的制度设计上，探索实现国家公园范围内自然资源资产管理和国土空间用途管制“两个统一行使”。四是在运行机制的制度设计上，全面体现绿色、共享、开放、合作理念和公益属性，探索管理权和经营权分离，有序扩大社会参与，加强国际交流与合作，充分发挥国家公园的生态示范、自然体验、环境教育、体制引领作用，促进共建共享。
　　（三）针对重点领域环境保护形势，实施“靶向”精细立法。牢固树立生态保护优先理念，突出与人民群众最密切相关的重点领域，以青海蓝、河湖清、山川绿永驻青藏高原大地为目标，着力构建大气、水、土壤污染防治法治体系。一是着眼于保卫蓝天，还老百姓蓝天白云、繁星闪烁，制定了《青海省大气污染防治条例》《青海省燃气管理条例》等；二是着眼于净化水源，还老百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象，制定了《青海省可可西里自然遗产地保护条例》，修订了《青海省湿地保护条例》《青海省湟水流域水污染防治条例》《青海湖景区管理条例》等。其中《青海省可可西里自然遗产地保护条例》的颁布实施，为可可西里世界自然遗产地保护与管理提供了有力的法制保障；三是着眼于土壤污染治理，让老百姓吃得放心、住得安心，常委会审议通过了青海省实施《中华人民共和国水土保持法》办法，修订了《青海省矿产资源管理条例》。2018年省人大常委会首次委托省内高校对青海省实施《中华人民共和国环境保护法》办法进行立法评估后，废止该办法，将《青海省环境保护条例》列入2020年立法调研计划。四是着眼于公共卫生安全和生物多样性，做好野生动物保护工作。今年初，省人大会常委会作出了《关于禁止非法猎捕、交易和食用野生动物的决定》，填补了当前我省野生动物保护立法空白，对于防范公共卫生风险、保障公共卫生安全都具有十分重要的现实意义。这些专项立法，从青海实际出发，在细化、补充、完善有关法律规定的同时，有针对性地创设了若干制度和措施，解决了重点领域生态环境保护与建设中的突出问题，有效地促进了地方经济社会可持续发展。
　　（四）针对区域突出环境问题，筑牢织密地方生态法治防护网。习近平总书记指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。青海省人大常委会在加强省级生态立法的同时，还向有立法权的市、自治州（县）人大及其常委会层层传导全省生态立法工作思路，指导其根据本地的具体特点，聚焦突出环境问题，制定更具地方特色、更有针对性和可操作性的生态环境保护法规条例，督促市、自治州（县）人大及其常委会进一步做好法规清理工作，合力编织地方生态环境保护制度防护网。青海省有立法权的单位共16个，包括省本级，2个设区市，6个自治州，7个自治县。其中，为实现城市发展与生态环境相融合、人与自然和谐相处，西宁市制定或修改了环境保护条例、大气污染防治条例、建设绿色发展样板城市促进条例；为创建整洁优美、高品质的城市环境，两市六州均制定或修改了城镇市容和环境卫生管理条例；为处理好农牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系，部分自治州（县）结合地方实际制定或修改了生态环境保护条例；为促进经济可持续发展，海西蒙古族藏族自治州对矿产资源管理条例进行了修订。这些法规条例的实施，确保了省内各区域生态建设于法有据、均衡协调。
　　二、生态环境法律法规实施中存在的问题与不足
　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。省人大常委会坚持问题导向，聚焦群众反映突出的民生和环境问题，通过听取审议专项工作报告、开展执法检查、专题询问和专题调研等形式，摸清我省生态环境现状底数,精准识别突出生态环境问题，督促政府和有关部门及企业履行法律责任，推动生态环境领域法律法规依法有效实施。对照生态环境治理现代化要求，总结梳理近年来省人大常委会开展的各项生态环境法律监督工作中发现的问题，通过分类分析可以看出，在生态环境保护和治理上一定程度上还存在一些不足和弱项。
　　（一）落实绿色发展理念有差距。一些地方和部门对习近平生态文明思想学习领会不够深入，在正确处理生态保护与经济发展关系上，推进生态保护与经济融合发展方面，理念还不够新、思路还不够宽、办法还不够多，生态环境保护责任落实压力传导还不够到位。
　　（二）环境治理责任有待厘清。现存的生态环境治理模式，生态环境部门承担过多责任，几乎所有行政责任都靠生态环境部门行使，责权不匹配。尚未完全建立清晰的各职能部门横向生态环境保护职责及有效的协同与合作机制，某些方面还存在权责不清、推诿扯皮、工作落实不到位的情况。此外，政府职责权限边界也还存在需要进一步理清的方面，中央与地方间、地方各级政府间环境治理职责划分有的还不明确，存在事权和财政支出责任不匹配的问题，如在三江源国家公园保护与管理上，中央与地方事权尚未完全明确，等等。
　　（三）企业环保主体责任尚未充分发挥落实。企业遵法守法意识有待加强，治污主体责任意识不强，仍然存在偷排偷放、治理设施运行不正常、应付检查和表面治理，环境成本外部化的问题，依赖政府监管被动开展污染治理的情况较为普遍，导致企业缺少履责能力，无法实施环境精细化治理，企业生态环境保护责任与义务尚未充分履行。
　　（四）社会组织和公众参与能动性有待进一步发挥。在政府广泛开展生态环境保护宣传、普及相关知识的基础上，公众环保意识获得较大提升，社会公众对生态环境问题的关注度逐步提高，但生态环境保护意识尚未转化为有效行动，生态环境治理参与程度低，参与的深度与广度有待深化。部分环保组织专业性较弱且资金较少，参与能力与专业度有待提升。
　　三、依法加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化
　　人大是生态文明建设的重要力量，是推进生态环境治理体系治理能力现代化的主体之一，要依靠法治的力量，用最严厉的法制、最严格的制度，推动“一优两高”战略部署全面落实，将源头严防、过程严管、后果严惩贯穿于生态文明建设各个环节，助力打好污染防治攻坚战八场标志性战役，切实筑牢生态法治之基，加快推进生态环境治理体系和治理能力现代化，让青海蓝、河湖清、山川绿永驻高原大地。
　　（一）深入贯彻绿色发展理念，增强推动“一优两高”战略的行动自觉。一要深入学习贯彻习近平生态文明思想，贯彻落实党中央、国务院决策部署，充分认识加强生态文明建设的重要性、紧迫性和艰巨性，强化生态保护责任意识、安全意识、发展意识和依法治理意识，深入持久推进生态环境治理体系和治理能力现代化。二要牢固树立绿色发展理念，坚持生态保护优先，确立“绿水青山就是金山银山”的辩证思维、综合治理的系统思维、守住生态环境红线的底线思维，运用到经济社会发展全过程，推动高质量发展。三要坚持以人民为中心的发展思想，努力做到民有所呼、我有所应，以解决人民群众关注热点难点问题为着力点，创造高品质生活，让人民群众能够喝上干净的水、呼吸到新鲜空气、吃上卫生安全的食品，享受到优美宜居的环境，满足人民群众日益增长的美好生活需要。
　　（二)完善生态环境保护法律体系，为生态环境治理提供制度支撑。一是立足现有制度资源，加快制定青海省生态环境保护条例、生态环境监测条例、野生动物保护条例等方面的地方性法规步伐，并积极呼吁推进黄河保护法、生态补偿法、国家公园法、自然保护地法、国土空间开发保护法等生态环境相关法律的出台。二是明晰资源产权，推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化，健全自然资源产权制度，实行资源总量管理和全面节约制度。三是坚守尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，在有效地使用行政手段的同时，更多地运用法律和经济手段推动环境治理。
　　（三）依法依规落实生态环境治理责任，构建多元参与的现代环境治理体系。一是企业要履行法定义务，全面负起达标排放的主体责任，不能把责任外化给社会，外化给政府，外化给生态环境。二是党委、政府落实辖区内环境保护“党政同责”责任，确保辖区环境质量持续改善。三是人大及其常委会要把生态文明建设作为重点工作领域，积极开展执法检查、专题询问、专题调研，定期听取并审议同级政府生态环境工作情况报告，推动地方政府和部门切实负起污染防治、改善生态环境质量的责任，促进法律责任、领导责任、工作责任的全面落实。四是各级职能部门必须落实“管发展就要管环保、管生产就要管环保、管行业就要管环保”的一岗双责责任，使各部门守土有责，分工协作，共同发力。五是生态环境部门要依法对生态环境保护工作实施统一监督管理，及时处理破坏生态环境的违法违规行为。六是群团组织和社会组织要在促进生态意识提高、凝聚全社会共识上负起责任，持续发力。七是打造平台，通过创建绿色学校、绿色家庭、绿色社区、节约型机关和开展绿色出行等行动，吸引广大群众自觉参与生态环境保护工作，使其既做参与者，又做监督者，形成全社会共同参与、共同监督的合力。通过落实生态环境各方治理责任，构建多元共治的新时代生态环境治理体系。
　　（四）加快基础能力建设，提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。我省生态环境治理基础仍很薄弱，生态环境监管精准化、精细化管理水平还有待提高，加强基础能力建设势在必行。一要坚持“支撑、引领、服务”基本定位和“实现大监测、确保真准全、支撑大保护”发展思路，全面深化生态环境监测改革创新，构建天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，建立健全政府主导、部门协同、企业履责、社会参与、公众监督的监测格局，系统提升生态环境监测现代化能力。二要继续强化环境监管执法，健全完善行政执法与刑事司法联动衔接机制，强化环境执法与公检法联动协作。三要积极开展大数据和5G技术在生态环境保护和治理方面的应用工作，切实以数据集中为基础，分别构建政务、监务、审务、检务大数据平台，以大数据应用为契机，把推进生态环境治理体系和治理能力现代化落实到具体工作中。