关于海西州人大工作和建设情况的调研报告

　　根据省人大常委会关于开展人大工作和建设情况专题调研的统一部署，4月7日至10日，省人大常委会副主任吴海昆带领第六调研组，到海西州及格尔木市、德令哈市、乌兰县开展人大工作和建设情况调研。调研期间，调研组听取了相关工作情况汇报，实地察看了部分乡镇人大办公场所和代表活动室，并与省州县乡四级人大代表座谈，现场了解实情，当面征求意见，共谋解决措施。现将调研情况报告如下：
　　一、海西州各级人大常委会基本情况
　　海西州现辖3市3县1行委，35个乡镇和8个街道办事处，共有全国人大代表1名、省人大代表34名、州人大代表248名、市县人大代表724名、乡镇人大代表1275名。
　　（一）州人大常委会基本情况。现有组成人员41名，其中主任会议成员8名、委员33名。设有5个专门委员会、2个工作委员会、1个派出工作机构(大柴旦行政区人大工作委员会)，均配备1名主任委员(主任);常委会设办公室及秘书科、综合科、研究科、行政科、信息中心5个职能科室。机关核定行政编制27个，事业编制1个，现有人员40名（含政府雇员9名）。
　　（二）市县人大常委会基本情况。现有组成人员:格尔木29名、德令哈28名、茫崖22名、都兰20名、乌兰20名、天峻22名。机关行政编制:格尔木14个、德令哈12个、茫崖7个、都兰11个、乌兰7个、天峻8个。市县人大及其常委会普遍设立3-4个专门委员会和2-3个工作委员会。
　　（三）全州乡镇人大基本情况。35个乡镇均成立了人大主席团，配备人大主席1名，部分乡镇配备了1名副主席，人大主席团设定为5-7名成员组成，部分乡镇人大有1-2名专兼职工作人员。德令哈市在3个街道办事处设立了人大街道工委,在德令哈工业园设立了人大工作站。
　　二、主要做法和亮点
　　（一）在加强党的领导方面有新提升。一是各级党委不断加强对人大工作的领导。州委建立党委联系人大、人大参与党委决策制度，印发加强县乡人大工作和建设的意见，召开县乡人大工作会议，高标准谋划部署全州人大工作。各市县、乡镇党委也采取召开会议专题研究、邀请人大负责同志列席重要会议、印发文件等形式，领导本级人大工作。二是各级人大常委会自觉接受党委领导。全面贯彻落实中央、省委和地方党委的决策部署，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党委推荐的人选通过法定程序顺利当选，确保党委的决策意图在人大工作中得到体现和落实。州人大健全完善人大议事制度和党委领导人大工作机制，格尔木市人大围绕市委中心工作选好监督议题，德令哈市人大主动向市委报告“乡镇人大建设年”开展情况等重要工作，乌兰县人大每年至少两次向县委汇报工作，把坚持党的领导体现在人大工作的各方面、全过程。三是人大常委会党组充分发挥作用。州人大常委会机关党组加强党的建设，全力支持派驻机关纪检监察组工作，党组成员赴各县市开展宣讲辅导、专题调研，协调解决县乡人大工作和建设中存在的困难问题。市县人大常委会党组从联点乡镇人大、带队考察学习、完善工作制度等方面，充分发挥作用，提高工作水平。
　　（二）在特色精细立法方面有新突破。一是完善立法工作机制。州人大深入研究立法工作新形势新任务，完善立法工作机制，严格实行重要法规“三审制”，不断提升立法质量。组织召开全州立法工作推进会，梳理完善立法规划，明确立法年度任务，推动立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展。二是推进科学民主依法立法。认真贯彻落实省人大常委会党组推进科学民主依法立法的意见，坚持开门立法，积极争取省人大相关专委会支持和指导，发挥立法咨询专家和立法联系点的作用，邀请省人大常委会立法智库专家参加论证会，发挥外智外脑作用；邀请州人大代表参与立法调研，广泛听取基层干部、群众意见建议，有序拓展公众参与立法的途径。三是加强重点领域立法。在开展枸杞产业发展、野生动物保护和水资源、矿产资源管理等重点领域立法时，坚持有几条立几条，不照抄照搬上位法，着力在补充细化上位法规定、突出地域特点和民族特色、精雕细琢条例内容上下功夫，特色精细立法有了新突破，为促进绿色有机枸杞产业高质量发展、野生动物全面保护、水资源可持续利用、矿产资源循环利用提供了坚实的法治保障。
　　（三）在加强改进监督方面有新实践。一是围绕中心选准议题。紧扣本地区经济社会发展目标任务和人民最关心的利益问题选准监督议题。州人大通过听取审议科技创新、减税降费等情况报告，开展旅游发展、项目工作专题询问等，促进地区经济持续健康发展；格尔木市人大通过加强财政预算监督，促进财政资金依法有效使用；德令哈市人大通过听取审议环境保护、扫黑除恶专项报告等，监督和支持政府履行职能；乌兰县人大通过组织代表对28件为民办实事项目进行监督检查，促进群众的获得感。二是完善监督工作机制。健全预决算审查监督机制，落实省委、省人大建立国有资产报告制度、预算审查监督重点拓展改革意见规定，推进预算审查监督工作创新发展。建立州人大常委会负责同志联系市县人大、市县人大常委会负责同志联系乡镇人大的工作机制，加强上下级人大的工作联系，形成全州人大工作的整体合力。三是综合运用监督方式。2019年州人大常委会听取审议各类专项工作报告18个，开展专题询问2次、执法检查4次，组织专题调研14次、代表视察2次，综合运用各种法定监督形式和方法，有效推动“一府一委两院”依法行政、公正司法。各地也通过听取专项报告、开展专题调研、组织执法检查、开展专题询问等方式，加强和改进人大监督工作。四是依法作出决定决议。各级人大及其常委会围绕审查批准预算决算草案、预算调整方案、政府债务限额调整、经济社会发展、民主法治建设等重大问题事项，依法作出决定决议，初步形成了“党委决策-人大决定-政府执行”的工作机制。
　　（四）在发挥代表作用方面有新举措。一是积极创新代表工作。健全人大代表履职监督机制，制定实施代表履职管理办法，经常性邀请代表列席常委会会议、参加调研视察等活动，规范代表履职行为。持续推进“两室一平台”建设，以“接待选民日”“代表活动日”为抓手，密切代表与选民群众的联系，征询选民意见，提升代表履职意识。德令哈市人大建立民生实事项目人大代表票决工作制度，由人大代表“票决”民生实事项目，使政府民生实事项目更加精准、更符合民生所向。二是组织开展代表培训。编制代表培训规划，开展代表初任培训、履职培训，选派人大代表和人大干部到省内外进行考察、交流、学习，拓宽视野、增强履职能力。三是激发代表履职活力。将省州县乡四级人大代表混编为51个代表活动小组，积极开展调研视察等活动，促进代表履职。2019年，州人大共组织200余人次代表集中视察，形成12篇视察报告；德令哈市组织开展法律和人大知识竞赛；乌兰县希里沟镇人大实施代表星级评议机制等，有效激发了代表履职积极性。四是重视代表建议办理。州人大制定了代表议案建议处理办法，2019年州人大代表提出的65件建议办复率100%，办理质量和效率显著提升。各地围绕抓好会前引导、集中交办、重点督办、跟踪落实、满意度测评、强化考核六个环节，推动代表建议的落地落实。
　　（五）在加强自身建设方面有新力度。一是持续做好组织保障。2016年以来，州人大党的建设和机构建设得到有力加强，设立常委会机关党组，新设法制工作委员会和社会建设委员会，民族法制委员会更名为民族和监察司法委员会。各乡镇（街道）人大组织保障方面有显著提升，解决落实乡镇人大工作经费3万元/年、会议经费2万元/次、代表活动经费800元/人年、无固定收入代表参加活动200元/天补助，列入财政预算，做到专款专用；均配了人大主席团，德令哈市街道办事处设立了人大工委。德令哈市还在德令哈工业园设立了人大工作站，是全省首家在工业园设立的人大工作机构。二是持续加强理论武装。始终把深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，加强政治理论、法律法规和人大业务知识的学习教育，不断提高常委会组成人员、机关干部的理论水平和业务素质，确保人大常委会依法行使职权。三是持续加强制度建设。重点围绕科学民主决策、选举任免、监督工作等方面，健全完善制度机制，修订完善常委会议事规则、工作规则、机关学习制度等，各项工作科学化制度化规范化水平明显提升。四是持续推进作风转变。认真落实中央八项规定及省州有关要求，从密切联系代表群众、规范调研活动、改进作风文风会风、机关效能建设、为基层减负等方面制定具体措施，用制度规范引领和改进工作作风。五是持续加强县乡人大工作。各级党委通过听取人大工作汇报、召开人大工作会议、出台指导性文件、加强队伍建设等形式，支持解决县乡人大的实际问题。各级人大常委会组织代表和人大干部到先进地区观摩学习、代表履职经验交流、开展人大主席团能力培训，促进了县乡人大工作有序开展。
　　三、存在的主要问题
　　（一）思想认识有待提高。少数市县和乡镇党委负责人对新形势下人大工作的性质、地位和作用认识不足，指导和加强人大工作的办法不多、方法单一；有的甚至把人大当成党委、政府的一个职能部门，混在一起安排党委、政府的工作；乡镇人大主席大多身兼数职，不同程度承担着政府的具体工作任务，导致人大职能偏移、职责错位、工作“虚化”。不少市县和乡镇人大干部存在“二线”思想，把人大当成退休前的过渡期，缺乏奋进意识、创新意识、担当意识。
　　（二）机构不健全、人员编制紧缺。总体感到，越到基层人大专工委越少、人员编制越紧张、相关法律财经专业人员也越缺乏，工作衔接相对困难，工作质量难以保证。各级人大常委会组成人员、专委会组成人员及人大代表的年龄结构、专业结构、专兼职人员结构也需要进一步优化。一是机构设置不齐全。州、市县专工委设置不统一，不能与上级人大专工委对应，一些工作出现无对应机构负责的情况。各专工委没有内设科室，大量工作由办公室承担，工作开展和对口协调有很大困难。格尔木市5个街道尚未设置人大工作机构。二是人员编制紧缺。州人大各专工委均是“一人一委”“一委一人”，市县人大大多由常委会副主任兼任专工委领导，专委组成人员中法律、财经、信息化等专业人才奇缺，基本没有专职工作人员。各乡镇人大普遍是主席加一个专职或兼职工作人员，党委、人大、政府等工作分工不分家、合在一起干，一定程度上制约了乡镇人大工作开展。三是大柴旦人大工委特殊建制有待理顺。大柴旦人大工委是州人大派出工作机构，受体制、机制、职级、编制等制约，对行委及其组成部门和辖区“两院”的监督职能不能有效发挥，代表选举、议政督政等工作也需乡镇人大配合完成，工作开展难度大、效果不理想。四是开发区人大工作存在“盲区”。开发区管委会已逐步发展为具有管理经济社会事务的综合机构，但人大对开发区工作存在职责不清、体制不顺、监督不力等问题，亟待研究解决。
　　（三）代表作用发挥不够。一是履职意识较弱。有的代表缺少作为国家权力机关组成人员的使命感责任感，认为行权履职既无报酬又耗费精力，对代表工作不主动、不积极，履职意识还需提升。二是履职能力偏弱。市县、乡镇两级人大代表中农牧民占比大，文化水平普遍较低，在审议计划预算报告、专业性较强的地方性法规时，很难提出合理的意见建议。三是代表培训的实效性有待提高。有的培训班针对性不强、培训目的不够明确，缺少有效的培训效果考核手段，致使培训效果不理想。四是宣传力度不够。对选举法、代表法、监督法等法律法规的宣传不到位，对人大工作、代表工作的宣传不够，没有营造出人大工作和代表履职的良好舆论氛围，人民群众对人大工作和人大代表的认同感、满意度需要进一步提升。
　　（四）履职行权不够充分。一是立法工作方面，州人大立法主导作用需进一步强化，立法的量小且质量有待进一步提高，立法调研有待进一步深化，特色精细立法需进一步加强。二是监督工作方面，监督机制需进一步健全完善，监督力度需进一步加强，常委会审议意见、决定、决议的落实需进一步跟踪问效。计划预算审查监督工作，受专职人员编制等影响，初审工作不深不细，或多或少存在走过场、走程序的情况。三是县乡人大工作方面，组织代表开展调研、视察、评议、检查等活动形式过于单一、效率不高，存在对代表建议督办力度不够、效果不好等情况。省、州人大代表就近参加县乡人大及代表小组活动的平台载体较少，影响了代表履职。四是基层人大信息化建设方面，市县、乡镇人大工作信息化主要依赖人大门户网站和代表微信群，人大机关办公、代表服务工作的信息化建设亟待加强。
　　四、对策建议
　　（一）进一步加强和改进党对人大工作的领导。加强对习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是人民代表大会制度重要思想的学习，提高思想认识，提高政治站位。加强顶层设计，研究出台《青海省委关于进一步加强和改进新时代人大工作的意见》，规范行为。一是各级党委要加强对人大工作的全面领导，定期听取汇报，及时研究人大工作中的重大事项和重要问题，支持和保障本级人大及其常委会依法履职、发挥作用。二是各级人大及其常委会要自觉地把各项工作置于党的领导之下，通过常委会党组和党员代表，把党的主张和意图贯彻到人大工作中。三是“一府一委两院”要在党的领导下，依法行使职权，自觉接受人大及其常委会的监督，认真执行人大及其常委会的决议决定，主动向人大及其常委会报告工作。四是把党委领导人大工作、党委工作部门支持人大工作、“一府一委两院”接受人大监督的情况纳入领导班子和领导干部考核范围，研究具体的绩效考核办法。
　　（二）进一步加强各级人大上下联系联动。一是研究建立人大常委会负责同志固定联系下一级人大常委会制度，通过定期走访、听取意见、指导工作等方式，密切与下级人大的沟通联系，整体推动全省人大工作和建设。二是省、市州人大常委会的重要议题和重点工作，要主动听取下一级人大常委会的意见，每年选取1-2个监督议题，组织联动调研检查，并积极邀请下级人大代表参加有关会议和活动，上下联动，形成合力，提升人大工作的整体质效。三是下级人大常委会在制定年度工作要点时，要参照上级人大常委会工作计划，必要时征求上级人大有关专工委意见，既要严格对标做好“规定动作”,又要因地制宜做好“自选动作”，既要有一定的“量”，又要突出“质”。四是有计划有重点地开展对基层人大代表和人大干部的学习培训，采取“请进来”“走出去”的办法，学习外地先进经验，持续提升人大代表、人大干部的履职能力、业务能力。
　　（三）进一步提升人大及其常委会的履职能力。一是推进特色精细立法。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，坚持特色精细立法，重点抓好经济、环保、民生、弘德立法，注重防止和克服立法中的利益偏向，更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。二是加强改进监督工作。高效能发挥人大监督作用，要立足于影响法律实施、制约工作发展、损害群众利益、改革亟需推进的突出问题选好题；综合运用专题审议、专题询问、工作评议、满意度测评、专题调研及质询、特定问题调查等监督方式,适时采取跟踪监督、联动监督等方法,增强监督刚性；聚焦党中央和省委重大决策部署，进一步加强计划预算审查监督，落实预算审查监督重点拓展改革任务，开展国有资产管理、政府债务及绩效管理、审计查出问题整改落实等情况监督，推进预算联网监督；加大对人大及其常委会审议意见、决定、决议的跟踪督办。三是落实重大事项报告制度。政府在出台关系本地区经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大决策前，要依法向同级人大常委会报告，并加强政策出台后的备案审查。四是切实做好人事任免工作。坚持党管干部与依法任免相结合，对党委提名、“一府一委两院”提请任免的干部人选，坚持拟任职人员作任前发言、颁发任命书、向宪法宣誓、述职评议等，进一步增强任职干部依法履职的责任感使命感。
　　（四）进一步发挥代表主体作用。一是健全联系制度。落实人大常委会组成人员联系本级人大代表制度，联系情况记入履职档案。完善人大代表列席人大常委会会议制度，代表任期内至少列席一次常委会会议。各级党委、“一府一委两院”要加强同人大代表的联系，通过多种方式听取意见建议。人大代表要密切联系群众，积极倾听、反映群众诉求。二是强化服务保障。要统筹开展初任培训、履职培训、专题培训，增强代表履职本领。推进代表联络站等平台载体建设，借助“智慧人大”建设，加快构建全省统一规范的代表网络履职平台，提高代表履职信息化水平。三是创新代表活动。要创新各级代表联合活动机制，积极构建各级人大代表联合开展代表小组活动的载体和平台，以联合代表小组活动为抓手，增强各级代表的凝聚力，形成各级代表助推地区经济社会发展的整体合力。四是办好议案建议。要前移服务关口，组织代表开展会前视察调研，安排代表与相关部门提前进行沟通，引导、帮助代表有的放矢、有理有据地提出高质量的议案建议；完善建议交办机制，督促有关方面优化办理流程、明确办理节点、严格办理责任，着力解决“文来文往”“重答复轻落实”等问题，推动代表议案建议落地落实；选优评优树立典型，选出优秀代表建议和先进承办单位，总结推广经验，激发代表积极性和承办单位责任感。
　　（五）进一步加强基层人大工作和建设的要素保障。一是经费保障。研究建立代表经费保障的长效机制，既要综合考虑各地区的地域特点、代表数量、经济发展水平、办公条件等因素，对人大工作经费、会议经费、代表活动经费标准实行差别化管理，并按照新任务新要求及时、准确调整经费标准，保障基层人大开展工作。二是组织保障。进一步优化各级人大常委会组成人员、专委会组成人员及人大代表的年龄结构、专业结构、专兼职人员结构。加强对基层人大机构设立、人员编制等问题的研究，制定细化落实中央、省委关于加强县乡人大建设有关文件的具体办法，完善人大机构设置，配强配齐工作力量，着力加强法律、财经、信息化等专业力量配备。未设立人大工委的街道要抓紧设立。大柴旦人大工委和各级开发区（园区）人大工作机构的建制问题，建议有关方面学习借鉴其他省区经验研究处理。三是业务保障。要加强人大系统内部的工作交流、沟通与联系，加大人大干部双向挂职锻炼力度。要从工作机制上保障基层人大干部主要精力用在做好人大工作上。人大工作人员要服从党的工作大局，牢固树立主业意识，充分发挥人大职能作用，监督和支持政府加强改进工作。加强人大工作宣传，提高群众对人大工作的认识，形成尊重人大、支持人大的浓厚氛围。



　　带队领导：吴海昆
　　参加人员：肖玉海、王新平、邢小方、韦志义、王鹏（省财政厅副厅长）、黄建雄（省发改委二级巡视员）、冶英、赵洪章、葛智青、李玉凯、李海兰