设区市立法权初探

    摘  要：十八届四中全会提出了“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”的改革举措，不仅是制度设想，更是地方立法活动发展的趋势。新修订的立法法也相应的将立法授权扩容到设区市。设区市立法权研究，应当从地方立法权的角度出发，以“较大市”的立法理论与实践为重要参考，对地方立法权德来源与现状、必要性与现实意义、合法运行机制等进行思考。
　　关键词：立法法；地方立法权；合法运行


　　北宋政治学家王安石在《周公》中写道：“立法善于天下，则天下治，立法善于一国，则一国治”，立法是法治的基础，良法是善治的前提。我国自改革开放以来，法治建设不断进步，立法制度改革也相应起步。2015年修改的《中华人民共和国立法法》，除了进一步规范授权立法，明确税收法定原则等，又授予了设区的市制定地方性法规的权力。在地方立法权扩容的时代背景下，探索设区市立法权的理论与实践具有更加充分的必要性和现实意义。
　　一、地方立法权的来源与现状
　　在我国地方行政体系当中，“较大的市”与设区的市既有区别又有联系。一方面，较大的市是指省级人民政府所在地的市、经济特区所在地的市以及国务院批准的较大的市，另一方面，较大的市无一例外都是设区的市。因此，设区市立法权更多的表现在“较大的市”立法权的发展。就“较大的市”行使立法权的实践情况看，立法权限和主体范围方面都显露出一定的局限性，有必要从地方立法权的主体、运行现状以及发展趋势等三个方面，对地方立法权的来源与现状进行介绍和探讨。
　　（一）地方立法权的主体。立法权是国家权力的重要表现形式。通过立法权的行使，依法制定、修改、补充、废止各种规范性文件及认可法律规范，确立公民的权利与义务、明确中央与地方权属关系。我国宪法、立法法以及地方组织法当中，均有授予地方立法权的条款，我国地方立法权来源于国家，具体表现为地方依据中央授权立法。
　　从现行立法体制框架来看，立法机构分为中央立法机关和地方立法机关。地方人民代表大会及其常务委员会根据宪法、法律和行政法规的规定，在被授予的立法权限下制定、修改和废止地方政府规章。值得注意的是，地方政府通过制定规章来管理地方性事务的现象，也已被法律明确认可，因此，行使地方立法权的主体还应有地方各级政府。
　　（二）地方立法权的运行情况。从目前地方立法实践来看，现行法律制度对地方立法权采取“限量放权”模式，即由中央政府批准为“较大的市”后，才能取得立法权。2015年修改的立法法虽然明确了设区市的立法权，但设区市获得立法权的具体步骤和时间，仍需省一级人民代表大会综合考虑后方可获得。就目前而言，设区市的立法工作仍处于摸索阶段。尽管如此，“较大的市”行使立法权有效的推动了地方立法事业的发展。有学者统计：立法法颁布实施仅一年以后，我国31个省级行政区内就制定了地方性法规600余件，其中“较大的市”人大及其常委会制定的法规200余件，占全年立法总数的34.3%。[1]地方立法权的实际确立，一方面使得地方政府事权与立法权相匹配，所制定的法规日益符合地方实际需求；另一方面，通过相对完善的立法程序和审查机制制定的地方法规替代了“红头文件”，维护了国家立法体制的稳定性与权威性。
　　（三）地方立法权的发展趋势。“经济基础决定上层建筑”，地方立法权的发展，本质上取决于地方综合发展水平。我国城镇化率已经超过50%，新崛起的城市均存在行使地方立法权的迫切诉求。但在《立法法》修改前，地方立法权主体仅限于省一级和“较大的市”，并且自1993年国务院批准苏州、徐州等为“较大的市”后，再没有新的审批，致使很多城市的立法权与事权不相匹配。2013年召开的中共十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的“较大的市”数量，2014年召开的四中全会提出：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，随之修改的立法法第72条中，将地方立法权由“较大的市”扩展到我国所有设区的市。至此，地方立法权主体的全面扩容已由设想步入现实，进一步加强地方立法权的宪法规制与监督将是今后合法运行地方立法权的必然趋势。
　　二、设区市立法权的必要性
　　地方立法权主体扩容从本质上来看，是地方政府应对地方性事务多样化以及对社会管理科学化、法治化的必然需求，其必要性和现实意义主要体现在三个方面：
　　（一）地方立法权在我国法制建设中的角色。地方立法是我国法制建设中不可或缺的因素。我国1982年宪法当中，以国家基本法的形式设立了地方法规的制定权，这是我国政治体制的重大改革。此后的30多年来，我国的立法速度、立法数量急速前进，“文革”结束后法律空白的状况已经根本改观。截至2015年8月31日，已经制定现行有效法律287件，行政法规717件，地方法规9775件，国务院部门规章12222件，地方政府规章9096（中国现行规范性法律文件数据库）。从立法的数量和类别来看，大量的地方立法补充了国家立法，对地方的改革、发展、稳定起到了重要的规范、指引和保障作用。
　　地方立法是维护法制统一性前提下，在具体行政区域内实现立法意图，保障和促进地区法制建设的重要补充。根据我国立法法第64条第二款规定，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，以及其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。地方立法在长期的立法实践中，起到了试验和先行因的作用。例如深圳市1994年颁布的我国首个城市“物业管理条例” ，为2003年《国务院物业管理条例》的出台打牢了基础。       。
　　（二）地方立法权的实际功能。如前所述，设区市行使地方立法权是我国社会发展进步的必然需求，也是维护地方法制的客观需要。计划经济时代，社会事务主要是由中央政府统筹管理，各地之间经济与社会发展水平差距甚微，地方没有必要获得更多的立法权限。随着政治经济体制改革的深入，“地区之间政治、经济、文化状况的不平衡导致地方事务呈现特殊性与复杂性，而这种复杂性越来越向纵深发展”[2] ，中央立法不可能也没有必要调整到地方事务的各个方面，势必要将立法权下放，由地方立法机关随着当地的发展实际进行动态的调整，更加符合地方管理的需要。简言之，在一定时期内只有全面铺开设区市立法权的行使工作，才能更加充分考虑地区差异，充分实现不同地区的多样化发展。
　　（三）设区市立法权的现实意义。地方立法权由“较大的市”向设区市的全面扩容，在我国法治建设中具有重要的现实意义。一是充分发挥现行立法法中规定的，地方依据实际需要“先行立法”的功能。如前所述，在我国立法实践当中，地方立法往往起着重要的试验和先行作用，为法律法规在全国范围的推广与适用积累了丰富的经验。特别是民族地区、边境城市等特点鲜明的地区，通过地方立法实践能够积累到更多的立法经验；二是实现了立法权力分配的平衡。设区市和“较大的市”具有同等的行政级别，但在现行立法体制下无法享有同等的职权与职能，使得地方立法体制的统一性方面存在缺陷。这种缺陷不得到修复，在法律权威和公信力方面就势必会得到损害；三是完善了我国法制体系。完善的法制体系不仅体现在较为完备的中央立法，社会调整末端的多样化地方立法也不可或缺。在地方立法权主体扩容之前，许多发展较快的城市，出现了大量的新情况、新问题，由于缺乏地方立法权，不得不用政策、文件作为社会管理规则的替代品。相对于法律规章，文件往往缺乏稳定性，任意性调整的范围过大，在相当程度上损害了法律权威，国家公信力受到了影响。
　　三、地方立法权力的合法运行
　　地方立法权力得以行使，合法运行是前提。从我国目前地方立法实务来看，地方立法权主体扩容后，首先面对的问题就是地方立法权力的合法运行。笔者认为，至少要从立法质量保障、价值取向、宪法对立法权的限制和国外地方立法借鉴等四个方面加以探讨。
　　（一）地方立法质量保障。地方立法权主体向设区的市扩容后，不少学者对地方立法质量存在的质疑与困惑集中在两个方面，一是地方立法机构力量薄弱，能否胜任；二是设区市普遍授权立法后，是否更容易滋生地方保护主义。笔者认为，这两种担忧是基于我国地方权力运行的现状产生的，不无道理，地方立法瑕疵的问题也客观存在。然而从立法权行使的角度而言，立法权主体的扩容，在逻辑上不能成为省级以下立法机关力量薄弱的原因，立法瑕疵的存在，也主要是由立法技术与体制不完善为主的因素所造成。同理，地方保护主义出现的本质原因也不是由地方立法权主体扩容造成，正相反，缺乏立法权而以文件替代规章的方式，隐藏着诸多地方保护的内容，相对于制定的法规，更加难以发现、监督和纠治。
　　笔者认为，尽快建立地方立法对宪法精神解读机制是保障地方立法质量的关键。从立法法的规定来看，地方立法不得与上位法相抵触，并且必须在法律或行政法规中取得依据。在目前立法实践中，有些立法是对上位法的具体化，例如《XX市实施XXX法的若干规定》《XX省实施XX法办法》等。然而有些地方立法直接以宪法的某一条文，甚至某一原则进行制定，或者对上位法的条文进行扩展。在宪法和立法法没有赋予地方立法机关直接从宪法取得制定依据的情形下，这样的做法实质上是解读宪法的行为，对于单一制国家而言，是一个非常严肃的问题，原因在于：
　　宪法对地方立法权运行作出规范的目的就在于，使地方立法权在宪法的统摄下运行并达到地方立法相互之间的统一。具体而言，宪法应当作为地方立法权的界限，或者作为地方立法权范围的依据。地方立法权得以存在，也是因为中央立法留有适度的立法空间。我国宪法第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”这是我国地方立法权存在的依据，也等于明确了地方立法没有对宪法进行解读的权力。鉴于此，有必要建立宪法的解读机制，明确规定何种立法主体能够对宪法进行解读，或者直接对宪法典中的内容进行扩充规定，从而确保立法权一体主义的施行。[3] 这种立法权一体主义最直接的效能就在于解决地区与地区之间，地方与中央之间法规冲突的问题，也就是在根本上保证了地方立法主体行使立法权的质量。
　　（二）地方立法权的价值取向。从宪法的角度来看，我国地方立法权至少要遵循三个方面的价值：一要体现法治政府。上个世纪80年代，我国学者将“依法行政”的概念引入。此后的宪法修正案确立了“法治国家”的原则，正式将法治政府与法治国家的概念结合起来，即法治不仅仅是依据法律原则和精神进行公共事务的管理，更应该把政府自身的行为纳入法律调整的范围。这就必然要求公权力机关在制定行为规则的过程中，首先要依据相应的法律规则，也就是立法权在宪法的规制下运行，法治政府的价值才得以保障；二是要体现宪法精神。依宪治国是建设法治中国的内在要求，体现了政权体系之间的制约关系，同样也包含着中央和地方之间的关系。地方立法权同宪法的关系就是这种制约关系的关键。正因为如此，地方立法权与宪法精神相一致的价值取向不容置疑；三是要坚持法制统一。“地方保护主义”是中国在建设法治社会进程中不能回避的问题。除了地方政府的行为需要接受中央的司法审查以外，地方公权力机关在行使立法权过程中，也必须在宪法的制度规制下进行，确保法制标准的统一性。
　　（三）宪法对地方立法权的限制。采取授权主义的地方立法机制，必然要求宪法典对地方立法的程序、机构、渊源进行详细的规制，这不仅是法治国家通行的立法制度设计，更是立法体制统一性的内在要求。就我国现行立法体制而言，采取的是一种宽泛式的地方立法授权。随着国家权力运行的不断扩张，地方立法不仅仅是为了对中央留有空隙的地方事务进行处理，较多的是享有立法权的地方对自身权力运行的扩大。从我国宪法的精神来看，更多体现的是对地方立法权的限制。例如2018年未修订前宪法第三条第二款和第五条，前者规定“中央和地方国家机关职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，后者则进一步强调了法制统一的问题。由此可见，宪法对地方立法权的立法主旨在于限制，而不在于任其扩张。因此，扩容后的地方立法权主体，应当将这一立法精神作为行使立法权的基本原则，贯穿于立法活动的始终。
　　（四） 国外公众参与地方立法的借鉴。地方立法权的行使除了全面体现宪法、法治和统一的价值外，在实务层面也反映出地方事权的需求。地方政府绝大部分行为的对象是民众，因此，民众参与到地方立法是科学、民主行使地方立法权的应有之义。国外地方立法民众参与立法的通行形式主要有三种：一是共识会议；二是听证会；三是公众调查。[4]。
笔者认为，立法活动不仅要强调技术性，还要勇于借鉴成熟的经验，设计出符合中国国情的地方立法形式。首先，共识会议的本质在于收集信息、意见交流和政策评价。在这种形式中，根据国情实际，可以将专家、普通民众和政府及其相关部门共同纳入共识会议的主体，这样即保证了立法征询的科学性，也在一定程度上避免了“部门立法”的片面性；其次，我国目前已经初步建立了听证会制度，但是还保留着职权主义的痕迹，即听证会只能由立法机关召集。听证会制度设立的本意，是以公众主动参与的公平程序来保证结果的正义。因此，赋予具有利害关系的公众提出听证要求的权利，可以更好的保障地方立法结果的科学性。最后，进一步规范公众调查。地方立法机关的调研活动也是公共调查的一种，但调研在立法活动中的法律地位没有得到明确，并缺失相应的行为规则，甚至还存在汇报代替调研的现象。在这一方面，有必要大胆借鉴国外成熟经验，尽可能的确立量化的、更加合理的调查机制，更加全面、客观的反映公众利益诉求。

参考文献：
　　[1]崔卓兰,赵静波. 中央与地方立法权力关系的变迁[J].吉林大学社会科学学报,2007(02):66-74.
　　[2]孙波. 我国中央与地方立法分权研究[D].吉林大学,2008.
　　[3]张淑芳. 宪法规制地方立法权研究[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（06）：20-25.
　　[4]林纯青. 国外公众参与地方立法的启示.[J].人民政坛，2011（01）：28-29.