关于全省县乡人大工作和建设 情况的调研报告

　　为了贯彻落实《中共中央转发＜中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见＞的通知》(中发【2015】18号)，根据省委副书记王建军召集的全省县乡人大工作和建设会议筹备协调会要求，9月7日至17日，省人大常委会牵头组成三个调研组，由省人大常委会党组书记、副主任穆东升，副主任马伟、曹宏分别带队，省委组织部、省人社厅、省财政厅、省编办负责人和省人大机关有关同志参加，深入青南、西宁海东、环湖地区的部分市州和县乡，采取听取介绍、座谈讨论、走访代表、问卷调查、实地察看等形式，对县乡人大工作和建设情况进行了专题调研。同时，以发函、电询、网络等形式，了解部分省区市县乡人大工作和建设情况。
　　一、基本情况
　　目前，全省有46个县（市、区、行委）(其中县级市3个、区6个、自治县7个、行委3个),369个乡（镇），67个街道。
　　（一）县级人大及其常委会基本情况
　　----县级人大代表构成。全省共有县（市、区）人大代表5445名。其中，女性代表占22.39%；少数民族代表占58.15%；35岁以下代表占9.86%，36岁至55岁代表占83.38%，56岁以上代表占6.76%；中共党员代表占72.34%，民主党派代表占1.12%，群众代表占26.54%；大专及以上学历代表占49.4%，中专及高中学历代表占14.36%，初中及以下学历代表占36.27%；公务员代表占34.71%，农牧民代表占45.47%，专业技术代表占4.48%，领导干部代表占26.76%。
　　----县人大常委会组成人员构成。全省县级人大常委会组成人员共815名（其中主任、副主任178名，委员637名），其中专职组成人员245名，占30.06%；具有法学背景或从事法律工作的组成人员35名，占4.29%。每个县人大常委会组成人员13-25名不等，果洛州久治县最少（13名），西宁市大通县和湟中县、海东市民和县、玉树州玉树市均为25名。
　　----县级人大机构设置。各县（市、区）均设立了综合办事机构（办公室），17个县（区）设立了法制（法制民族）工作委员会，16个县（区）设立了财政经济（财经城建）工作委员会，18个县（区）设立了教科文卫（社会事业）工作委员会，4个县（区）设立了农牧环境保护（农牧林业环保）工作委员会，2个县（区）设立了民族宗教工作委员会，11个县（区）设立了代表联络选举工作委员会，5个县设立了信访办公室，8个县设立了监督科；各有1个县设立了综合科、秘书科、行政财务科、议案办公室。
　　----县级人大机关人员配备。调研统计，全省县级人大常委会机关人员编制为435名，其中行政编制401名，工勤编制34名。人员编制平均每个县（市、区）10名，玉树市最多（25名），曲麻莱县最少（4名）。全省县级人大机关现有人员705名，其中常委会主任、副主任180名，占27%；办公室及各工委（科室）主任、副主任164名，占19%；工作人员361名（行政211名，事业53名，临聘97名），占54%。
　　（二）乡镇（街道）人大基本情况
　　----乡镇人大代表构成。全省共有乡（镇）人大代表16822名。其中，女性代表占19.85%；少数民族代表占63.84%；35岁以下代表占17.94%，36岁至55岁代表占72.53%，56岁以上代表占9.53%；中共党员代表占62.77%，民主党派代表占1.24%，群众代表占35.99%；大专及以上学历代表占23.4%，中专及高中学历代表占11.63%，初中及以下学历代表占65%；公务员代表占16.7%，农牧民代表占74.24%，专业技术代表占2%，领导干部代表占14.87%。
　　----乡镇人大机构设置和人员配备。乡镇人大主席团成员根据乡镇人口多少进行安排。西宁市、海东市人口万人左右的乡镇，主席团成员一般为11名，果洛州玛沁县、玉树州杂多县等人口不足千人的部分乡镇，主席团成员3名，大部分乡镇一般为5至7名。目前，全省乡镇人大专职主席297名，占80.49%；专职副主席62名，占16.8%。乡镇人大主席、副主席中，男性占80%，年龄在36岁至55岁的占75%，中共党员占99%，少数民族占80%，具有大专及高职以上文化程度的占90%。
　　----街道人大工作机构设置和人员配备。全省共有街道67个，其中西宁市27个、海东市28个、海西州8个、玉树市4个。德令哈市有3个街道设置了人大工委并配备了专职主任。
　　二、主要工作
　　2011年省委召开的全省人大工作会议特别是党的十八大以来，我省县乡人大工作和建设不断巩固发展，取得了长足进步。
　　（一）加强党的领导，人大工作始终坚持正确方向。县乡党委认真贯彻落实全省人大工作会议精神和省委两个意见，进一步加强对人大工作的领导，把人大工作纳入总体工作布局，召开专题会议，出台实施意见，定期听取汇报，研究解决问题。各县均实行人大常委会主任列席同级党委常委会会议制度,邀请联系人大工作的县委领导参加人大常委会会议。互助县明确县委主要领导直接联系人大工作，每季度至少听取1次人大常委会工作汇报，其他各县县委副书记联系人大工作；祁连、刚察等县把乡镇人大工作纳入党政班子目标责任考核；大通、尖扎等县将代表意见建议办理工作纳入年度目标考核范围，对代表议案和建议办理好的单位进行表彰；大通县桥头镇每季度召开一次党政班子成员会议，专门听取人大工作汇报。
　　（二）紧紧围绕中心，依法履职成效明显。一是有立法权的7个民族自治县人大坚持科学立法、民主立法，制定或修订了自治条例和市容环境、绿化、义务教育、森林保护、城镇建设等方面的单行条例，为当地改革发展稳定提供了法制保障。其他县级人大常委会积极参与省、州（市）立法工作。二是各县人大认真贯彻执行监督法和我省实施办法，扎实开展工作监督和法律监督。民和县人大常委会要求“一府两院”把常委会会议审议意见列入县政府常务会议或“两院”相关会议研究处理，并在常委会会议上听取办理情况专题汇报，去年对“关于切实加强人饮工程建后管理”的审议意见办理结果表示不满意，要求县政府及相关部门重新进行了办理；玉树市、称多县人大常委会先后多次组织常委会组成人员视察调研灾后重建工程，提出意见建议，促进了工程质量。大通县人大常委会实行专项工作报告满意度测评和票决制度，开展专项工作评议和专题询问活动，并以主任会议形式听取垂管部门专题工作汇报。三是各县人大常委会坚持依法讨论决定重大事项，坚持党管干部原则与依法行使任免权相结合，有效履行法定职责。民和县人大常委会听取了5名副县长、县法院院长、16个局长的年度履职报告并进行评议；门源县人大常委会每年对1名副县长和2名局长进行工作评议，强化了任后监督。四是依法召开乡镇人民代表大会，审议相关议题。闭会期间，多数乡镇人大依法履行职责，如玉树市巴塘乡人大主席团实行半年例会制度，讨论研究重大事项，部署人大相关工作；祁连县阿柔乡人大主席团作出《关于禁止在禁牧区放牧的决定》，并强化监督执行。
　　（三）发挥主体作用，代表工作有声有色。县乡人大坚持代表主体地位，完善服务保障机制，搭建联系沟通平台，建立健全联系制度，代表工作取得新进展。各县级人大建立人大代表联络室、接待室，开通人大代表履职平台，有的乡镇和社区设立人大代表联络室，有的分片建立村级人大代表联络工作站，全力推进县、乡镇、社区、村四级网络全覆盖。大通县人大连续8年以不同主题组织开展“代表活动月”，围绕群众普遍关心的热点、焦点问题组织人大代表开展“议政问政”活动；民和县实施“四个一工程”（每个代表联系一户贫困户，联系10名选民，参加一次人大活动，提出一条合理化建议）；乌兰县人大建立人大代表考核奖励机制，激发代表执行职务的热情；海晏县坚持“三双制度”（常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民或原选举单位的“双联”制度，评选先进代表小组、先进代表的“双先”制度，代表参与评议常委会任命人员、选区选民评议人大代表的“双评”制度），开展“十个一”（一栏、一日、一会、一本、一箱、一访、一档、一帮、一述、一评）活动；乌兰县希里沟镇人大每两个月召开一次由人大代表和村、社区群众代表参加的恳谈会，收集社情民意。各县乡人大不同程度地开展了代表培训和代表向选民述职等活动，增强了人大代表的能力和责任。
　　（四）加强自身建设，能力素质不断提升。一是注重机构建设。各地县级人大常委会都设立了办公室，有县的还设立相关工作委员会或科室，依法明确职责，较好地适应了工作需要。海西州、果洛州全面推行乡镇党委书记与人大主席分设制，全州所有乡镇配备了人大专职主席。二是强化制度建设。县级人大常委会不断完善工作条例、议事规则、人大代表述职评议办法、代表建议办理办法等，有的县还建立对“一府两院”专项工作报告的满意度测评办法和人大代表培训制度等，不断推进人大工作制度化、规范化。海北州各县积极探索加强乡镇人大工作的方法和途径，统一下发了乡镇人大工作的5项制度。三是经费基本得到保障。各县按照省上提出的标准落实代表活动经费，并根据各县实际把人大工作经费、会议经费、调研经费等纳入预算。共和县将人大常委会会议经费按照每次5000元和各工作委员会工作经费每年5000元标准列入县财政预算、乡镇人大工作经费由各乡镇从公用经费中按5%-7%的比例予以保障。四是严格作风建设。各地人大以开展群众路线教育实践活动和“三严三实”专题教育为契机，以“三基”建设和效能建设为抓手，大力加强作风建设，充分发挥人大在联系群众、体察民情、反映民意、集中民智方面的优势和特点。
　　三、主要问题
　　随着人民代表大会制度的完善发展，我省县乡人大工作和建设持续推进，但也存在一些困难和问题，需要认真研究解决。
　　（一）思想认识不到位。少数县乡党委、政府负责人对人大的性质、地位和作用认识不足，加强人大工作的办法不多、措施不实，缺乏经常性地了解、指导和加强人大工作的机制，有的甚至把人大当成党委、政府的一个职能部门，对人大同志安排党委、政府日常工作较多，导致人大职能偏移、职责错位、工作“虚化”。县乡人大的领导干部普遍存在“二线”思想，把人大工作当成退休前的过渡，缺乏奋进意识、责任意识、担当意识。
　　（二）履行职责不全面不充分。一是存在选择性履职现象，干得了就干，干不了就算，避重就轻，避难就易。二是多数自治县人大没有专门的立法机构，缺乏法律专业人员，没有专项立法经费，起草条例一般由政府有关部门承担，作为立法机关的人大在立法工作中处于被动状态。三是监督重点不突出，预算决算审查和监督的力度不大，流于形式；监督形式比较单一，对监督中发现的问题和常委会会议审议意见的跟踪问效不够、力度不大、时效性不强；检查、评议、询问、听证机制不完善，监督不到位。四是行使重大事项决定权的重点、范围不明确，程序不健全，被动决定多、主动决定少，程序性决定多、实质性决定少，事后决定多、事前决定少。五是代表工作相对薄弱。全省县、乡人大代表中农牧民代表分别占45.47%、74.24%，初中及以下学历代表分别占36.27%、65%，能力素质与履职要求不相适应。部分县乡人大组织代表活动不经常、内容欠丰富、形式较单一；代表建议办理重答复、轻落实现象仍然存在；乡镇人大代表履职补助标准亟待提高。
　　（三）县级人大机构设置不规范不统一。一是工作机构数量不一致、名称不统一，青南地区县级人大工作机构平均3.9个，环湖地区平均2.9个，西宁海东地区平均6.9个。青南地区多数县人大的工作机构称科、室，西宁海东地区大部分称工作委员会，环湖地区有的称工作委员会、有的称科室。二是县级人大常委会办公室和西宁市所属县区人大常委会相关工作机构外，其余各县市区人大工作机构只经过当地党委同意，未得到各级编制部门审批。三是机构职能设置不科学，县级人大的工作机构大多按照与政府部门对口的方式设置，但受数量所限，无法与“一府两院”众多机构及垂管单位一一对应，履职范围不全面不完整。
　　（四）人员配备与工作任务不匹配。一是县级人大常委会组成人员名额少、结构不合理、年龄偏大。从数量上看，除西宁市大通县、湟中县，海东市民和县，玉树州玉树市等县市人大常委会组成人员有25名外，其余各县市区均在17名左右。从专业结构上看，普遍缺乏既熟悉法律又有丰富执法经验、既懂财政金融又有丰富经济管理工作经验、既懂人大理论又有人大工作实践经验的人才。据调查，现有县级人大常委会组成人员中，专职组成人员只占30.06%，具有法学背景或从事法律工作的人员仅占4.29%。从年龄结构上看，各县人大常委会组成人员年龄偏大，能够继续提名连任的人员较少。二是县级人大常委会办事机构和工作机构编制紧缺、工作人员不足。编制部门核定的县级人大编制平均每个县（市、区）10名，而每个县（市、区）平均实有人数16名，平均超编6名。其中青南16个县市共超编108名，环湖14个县市共超编84名，西宁海东13个县区共超编37名。县级人大现有副科级以上领导干部均在6名以上，行政工作人员平均不足5名，有限的编制和岗位往往由离岗待退人员占用（如玉树州各市县共有16名离岗待退人员），普遍存在“一人一委”“一人一科”现象，不能满足实际工作需要，只能通过公益岗位、见习岗位或借调解决，稳定性差。三是人大干部培养、选拔、任用机制不健全，同党政、司法部门之间的交流不顺畅，有进难出甚或只进无出。
　　（五）乡镇（街道）人大工作和建设较为薄弱。一是乡镇人大主席团“弱化”“虚化”问题突出。乡镇人大主席团在闭会期间的职责不明确、活动不规范、工作不经常，履行职责不及时、不到位、不充分。二是专职主席、副主席“专职不专”。大部分乡镇人大专职主席、副主席不同程度地分管统战、教育、民族、扶贫等工作，有的甚至负责具体工程项目，没有把主要时间和精力用于抓人大工作，“种了别人的地，荒了自己的田”。三是固定工作人员少。所有乡镇均未设立人大办公室，全省乡镇人大专职工作人员只有4名，占1.08%，兼职工作人员也只有144名，占39.02%，存在无人干活的问题。四是乡镇人代会质量不高。有的会期过短，往往是“上午听听念、中午吃吃饭、下午举举手”；有的议题审议、讨论决定重大事项流于形式，存在走程序走过场问题。五是全省67个街道中只有3个街道设立人大工委。
　　四、几点建议
　　被调研地区各级党委和人大一致认为，中央18号文件充分体现了以习近平同志为总书记的党中央对人大工作的高度重视，体现了我们党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心，是当前和今后一个时期加强县乡人大工作和建设的重要指导性文件。各地对我省贯彻落实的举措满怀信心和期待。调研组综合调研情况认为，我省的实施意见应进一步细化中央18号文件相关内容，提炼我省县乡人大好的做法，并充分借鉴外省区市成功经验，促进我省县乡人大工作和建设与时俱进、完善发展。
　　（一）细化中央18号文件有关内容
　　1. 代表选举方面。一是明确规定成立换届选举工作领导小组，制订工作实施方案，建立换届选举联席会议、新闻发言人、工作联系点等工作制度，及时研究解决选举工作中的新情况新问题。二是明确规定提名推荐工作程序、分工和职责，改进差额提名方式，把好代表入口关、选举组织关，使选民、代表意愿与组织意图有机结合。三是明确规定在具备条件的地区推动开展选民网络登记工作，提高选民登记的便捷性和准确性。四是明确规定人大代表资格审查内容，建立健全代表资格审查制度，依法规范审查程序。五是认真吸取湖南衡阳破坏选举案的深刻警示，进一步严格换届纪律，履行党风廉政建设主体责任和监督责任，把好代表选举全过程监督关。
　　2. 履行职责方面。一是明确规定县乡人大行使重大事项决定权的重点范围。二是明确规定人事选举和任命程序，建立健全拟任国家机关工作人员任前发言、法律知识考试、向宪法宣誓、颁发任命书等制度。三是明确规定人大代表接待室、人大代表联络室和人大代表网络履职平台的工作内容、建设方式、建成时限等，逐步统一规范。
　　3. 自身建设方面。一是明确县级人大及其常委会机构的数量和名称以及工作人员数，明确乡镇人大主席团职能和乡镇人大主席、副主席职责，明确乡镇人大专职工作人员数。二是优化县级人大常委会组成人员结构，明确明年县级人大换届时常委会专职组成人员的比例以及逐步达到60%的时间。三是明确规定离岗待退人员不占人大机关编制，以缓解目前工作人员不足的突出问题。四是细化县乡人大信息化建设有关内容，进一步明确县级人大建成电子表决系统的时限。五是明确在开发区和街道设置人大工作机构并配备工作人员。六是细化县乡人大干部队伍建设有关内容，明确规定新招录工作人员时，要录用具备财经、法律等专业知识的年轻干部。
　　4. 党的领导方面。建立健全县乡党委领导人大工作机制，明确县乡党委召开人大工作会议、听取人大工作汇报的时间和次数；明确规定县人大常委会主任列席县委常委会会议，县委召开全局性会议、开展重大活动，应安排县人大专门委员会和常委会办事机构、工作机构主要负责人参加；涉及人大职权范围的事项，县乡党委要通过一定形式听取人大党组和主席团的意见建议；县乡人大开展工作评议、民主测评的意见和结果，作为党委及组织部门干部选拔任用的重要参考。
　　（二）总结基层成功做法上升为省委决策
　　1. 监督工作。一是县级人大常委会对“一府两院”专项工作报告和审议意见办理情况进行满意度测评，测评结果向县委、“一府两院”主要负责人和县委组织部通报，作为工作绩效考核的重要参考。二是加大对审议意见的跟踪督办力度，督促有关方面认真研究处理人大常委会组成人员审议意见，实行将办理情况报告提交人大常委会会议评议制度，切实改进工作。三是将办理人大代表建议、人大常委会审议意见和人大转办的信访案件纳入目标责任考核范围。
　　2. 代表工作。一是定期组织县乡人大代表向选民述职并进行测评。二是建立完善代表履职档案、考核、激励、退出等机制。三是建立健全重点建议督办机制和协调机制，提高建议落实率。四是在保障落实代表活动经费有关规定的基础上，建立无固定收入代表执行代表职务补助制度，由省财政统一制定标准和办法。
　　3. 强化考核。完善乡镇工作考核机制，在乡镇综合考核体系中增加人大工作的内容。
　　（三）相关部门加强配套措施建设
我省实施意见出台后，省直各有关部门和县乡党委、人大、政府尽快制定配套措施，确保省委决策落到实处。
　　1. 县乡党委切实担负起对人大工作的领导责任，召开专题会议，研究制定加强县乡人大工作和建设的时间表、路线图。组织、人事、财政、编制等部门要结合各自职能，抓紧制定配套措施。
　　2. 省人大常委会依据中央18号文件精神和新修订的地方组织法、选举法、代表法等法律，及时修订我省选举法实施细则、代表法实施办法、乡镇人大工作条例等地方性法规。省、市、州人大常委会要加强与县乡人大的联系，强化工作指导，加强对县乡人大代表和人大工作者的培训。县级人大常委会要帮助辖区内乡镇人大建立完善会议、工作等制度，促进乡镇人大工作制度化、规范化。
　　五、学习借鉴外地做法
　　（一）监督工作。县级人大常委会进一步完善跟踪问效机制，实行“一府两院”重要专项报告再审制，跨年度督办落实常委会审议意见（云南省）。县级人大常委会加强规范性文件备案审查工作，充实力量、健全制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实维护法制统一（江苏省）。
　　（二）重大事项决定。明确规定县级政府在区域发展规划变更、城乡建设规划调整、大额财政资金使用和政府举债融资、重点建设项目计划、重大公共设施建设、重大民生工程实施等重大决策出台前，要向本级人大或人大常委会报告（陕西省）。
　　（三）任免工作。明确规定各级政府组成人员、法院副院长、检察院副检察长每届任期内至少向同级人大常委会报告一次履职情况（陕西省）。对人大任命的“两院”干部进行任前资格审查（江苏省）。
　　（四）代表工作。积极探索建立人大代表履职档案、代表辞职、终止代表职务机制（云南省）。明确规定连任代表要占到代表总数的1／３左右；党委组织部门在提出代表候选人初步建议人选时，要征求县级人大常委会党组、乡镇人大主席团意见（江苏省）。
　　（五）自身建设。设立乡镇人大主席团办公室，配备至少2名专职工作人员（陕西省）。明确乡镇人大、街道人大工委设立办公室，或在相关综合办公室挂牌，并配备专职工作人员；在具有行政管辖职能的国家和省级开发区设立人大工作机构，明确开发区设立人大工作机构的范围、职责、人员配备、产生方式等（江苏省）。明确规定县级人大常委会主任、副主任、专职委员不占人大机关和原所在单位的编制，在地方总编制中单列（江苏省、浙江省）。

　　调研人员名单：
　　第一调研组：青南地区
　　穆东升 省人大常委会党组书记、副主任
　　蔡德贵 省人大常委会秘书长
　　郑海卫 省编办副主任
　　赵宏强 省人大常委会办公厅研究室副主任
　　陈德华 省人大常委会办公厅研究室干部
　　第二调研组：西宁海东地区
　　马 伟 省人大常委会副主任
　　多杰群增 省人大常委会办公厅研究室主任
　　马浩德 省委组织部干部二处调研员
　　黄 城 省人大常委会人代工委副主任
　　刘景学 省人大常委会办公厅研究室干部
　　第三调研组:环湖地区
　　曹 宏 省人大常委会副主任
　　周国建 省人大常委会副秘书长
　　王 军 省财政厅行政政法处处长
　　李刚峰 省人大常委会办公厅研究室副主任
　　李保卫 省人大财经委办公室主任