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民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，其颁布实施三十多年的实践证明，实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。省人大常委会调研组分赴市州，深入乡村，通过座谈、走访等方式，对民族区域自治法贯彻实施情况进行了调研。
一、做法与成效
我省共有54个民族，少数民族人口264万人，约占全省总人口的46.98%，有6个自治州、7个自治县、28个民族乡，实行民族区域自治的面积占全省总面积的98%。在青世居的少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，其中土族、撒拉族是青海独有的少数民族。贯彻落实好民族区域自治法，对我省意义重大而深远。民族区域自治法颁布实施30年来，我省各级党委、政府认真贯彻落实民族区域自治法及党中央国务院出台的《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》、《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》、《支持青海等省藏区经济社会发展若干规定》等重大决策部署，取得了显著成效。
（一）民族地区经济社会事业快速发展
经济实力明显增强。30年来，青海各族人民在党的民族政策光辉照耀下，团结一致、艰苦创业，经济社会面貌发生翻天覆地的变化。全省生产总值由1984年的19.5亿元增加到2013年的2101亿元，增长108倍；固定资产投资由1984年的11.29亿元，增加到2013年的2404亿元，增长213倍；财政收入由1984年的1.64亿元增加到2013年的368.6亿元，增长224倍。各民族自治地方全力以赴稳增长、调结构、促改革，惠民生，生产总值和固定资产投资、财政收入、城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入等方面保持了较大增幅。如民和、互助、化隆和循化四个民族自治县2013年实现生产总值62.9亿元、85.7亿元、45.7亿元和20.3亿元，分别比1978年增长了42.8倍、49.8倍、189倍和72.5倍。海西州作为我省经济社会发展的“排头兵”，各项发展指标均走在全省民族地区前列，在全国30个自治州中排名第10位。各民族自治地方根据当地实际，建成了一批特色鲜明、优势突出的高原现代生态农牧业生产基地，水利、交通、盐湖、石油天然气、中藏药材、藏毯加工、清真食品、冷水鱼养殖、高原民族特色旅游等一批优势产业得到迅速发展。
基础设施不断改善。民族地区各项基础设施得到前所未有的改善，落实中央投资36.33亿元，在民族地区建成了一大批重大水利工程和人畜饮水工程，解决了农牧区人畜饮水困难。投资195.66亿元，开工或建成了一批城市道路、村道硬化、县乡公路、乡村桥梁、通寺道路等基础设施项目，使全省公路总里程突破7万公里。高等级公路实现了从无到有，高速公路和一级公路达到1600公里。海西州形成了以格尔木市、德令哈市为中心，以青藏铁路和国道109、315、215线为骨架，格尔木民航、涩宁兰等输油输气管线为支撑的综合交通服务体系。海东市4个民族自治县2013年建设农村公路203项1307.4公里，总投资3.384亿元，占全市农村公路总投资的72%。玉树机场、德令哈机场建成通航，果洛民用机场全面建设。330千伏进玉树联网工程竣工投运，龙羊峡水光互补电站等相继建成。青南三州高速公路、兰新二线、黄河谷地百万亩土地整理等重大项目加快推进。
生态建设扎实推进。投资75亿元历时8年的三江源生态保护建设一期工程全面完成，治理区生态环境明显好转，森林覆盖率、林草生态系统的水源涵养量明显提升，野生动物种群、植物种群和鱼类等水生生物的多样性得到有效保护，位于生态核心区的玛多县重现千湖风光。三江源生态保护二期工程总投资160.57亿元，已启动实施。柴达木循环经济实验区项目、湿地保护、天然林保护、青海湖生态环境保护与综合治理、祁连山生态保护、青藏铁路防护林建设等一大批生态保护项目进展顺利。湟水河流域污染防治深入推进，水质达到国家控制标准，空气质量优于上年。节能减排改造工程力度加大，海西州大力发展新能源产业，加快建设柴达木国家级光伏产业发电基地、格尔木光伏示范城、德令哈新能源装备制造产业基地，2013年发电量达到13.13亿度，相当于减少了47.56万吨标准煤的消耗、130.6万吨二氧化碳、0.85吨二氧化硫的排放。民和县强力关闭了24家冶炼企业，污染得到有效控制。风能、太阳能等清洁能源在全省范围内广泛利用，村庄绿化和村容美化面逐步扩大。
教育、文化、医疗卫生事业全面发展。一是教育事业协调均衡发展。民族地区认真贯彻教育改革中长期发展计划纲要，各类教育项目建设投资、民族地区中小学布局调整和校舍安全等工程加快推进。藏区义务教育教师编制大幅增加，三江源地区“1+9+3”教育经费保障机制实现全覆盖，“两免一补”、寄宿制学生生活费补助（标准仅次于西藏，高于全国其他省份）、营养补助和高考招生照顾等政策全面落实，“两基”目标全面实现。高等院校由1984年的5所增加到2014年的14所，职业教育、高等教育学科调整取得新进展。二是文化软实力显著增强。民族地区公共文化服务体系不断完善，乡镇综合文化站、广播电视“村村通”全面完成（1984年全省广播电视覆盖率只有20%左右）。民族传统文化得以保护。2010年，省人民政府出台《关于繁荣发展少数民族文化事业的实施意见》，进一步完善了民族传统文化保护和发展具体政策措施。海西州蒙古族那达慕、蒙古“祭火”节、藏历年六月歌会、民族运动会等传统特色文化得以传承。玉树州4个国家级文物保护项目和56个省级以下文物保护修缮项目全部完成并通过验收。果洛州格萨尔文化展示园被列为全省文化名省八大工程之一。一批民族文化遗产得到有效保护、挖掘和传承。三是医疗卫生事业取得新进展。民族地区基本医疗保障制度实现全覆盖，国家基本药物制度、大病医疗保险、疾病应急救助、先住院后结算服务模式全面实施，城乡居民政策范围内住院费用支付比例提高到76%，方便了各民族群众就医。
社会保障及民生工程稳步推进。社会保障水平持续提高，民族地区群众得到更多实惠，实现从温饱到总体小康的跨越。城镇居民可支配收入、农牧民人均纯收入分别由1984年的744元、275元增加到2013年的19499元和6196元。一些民生指标位居西部乃至全国前列。2013年，全省财政收入的75.6%用于民生建设，建成城镇保障性住房7.57万套，完成农村危房改造、游牧民定居和奖励性住房9.13万户，困难群众的住房条件明显改善。全面提高城乡低保、医保、工伤保险等补助标准，加大最低生活保障和临时性救助力度，困难群众基本生活得到保障。扶贫攻坚成效显著，减少贫困人口21.3万人。近年来，我省藏区有437个贫困村实施了扶贫开发整村推进工程，有12万户30.9万人受益。藏区城乡居民收入人均增幅超过全省人均水平。
（二）少数民族政治权利得到保障
少数民族平等参与国家事务管理、自主管理本民族内部事务的权利得到实现。省内世居的藏族、蒙古族、回族、土族、撒拉族都设立了本民族的自治地方。全省6个自治州、7个自治县的自治机关，均由实行区域自治的主体少数民族公民担任主要领导，各级领导班子及其职能部门都配有一定数量的民族干部，海南、玉树、果洛州少数民族干部占干部总数的64%以上，海东市循化县少数民族干部占全县干部总数的74.2%。历届全国人大代表、全国政协委员，省、州、县、乡四级党委委员、人大代表、政协委员中,少数民族占有一定比例。少数民族专业人员占全体专业人员总数的58%左右。少数民族干部及专业技术人员队伍发展壮大，已成为当地经济社会建设事业的骨干力量。
少数民族语言文字、风俗习惯和宗教信仰得到尊重。省有关部门、各自治州、自治县设有民族语言工作办公室，6个自治州均以单行条例的形式，对当地少数民族语言文字的使用、保护和发展做了规定，民族地区中小学广泛开展“双语教学”。在涉及少数民族公民的司法审判中，能够保证诉讼参与人使用本民族语言文字参与诉讼或指派翻译人员参与诉讼。在广播电视、新闻出版、学术交流等领域，民族语言得到广泛应用。部分民族自治地方还采取了适合本地实际的措施，保证少数民族语言文字的使用，如：果洛州对干部职工学习藏语言文字情况同年底考核评定优秀等级相挂钩，有力推动了藏语文学习。省人大常委会制定《青海省清真食品生产经营管理条例》、《青海省宗教事务条例》，批准了6个自治州的藏传佛教事务条例，规范和保障了少数民族群众的风俗习惯和宗教活动。
（三）平等团结互助和谐的社会主义民族关系不断巩固发展。
全省从1983年起每5年召开一次民族团结进步表彰大会，2003年以来连续10年开展民族团结进步创建活动。省第十二次党代会提出了“三区”发展战略，将民族团结进步事业确定为跨越发展和长治久安的重要战略。2013年，省委制定《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》，明确了创建民族团结进步先进区的目标任务。海北州作为国家民委创建全国民族团结进步示范州试点，率先制定了《海北藏族自治州民族团结进步条例》。通过多年来各方扎实工作，“两个共同”主题、“三个离不开”思想和“四个认同”意识以及平等团结互助和谐的社会主义民族关系不断巩固和发展。
（四）民族自治地方法制建设全面推进
民族区域自治法的配套法规建设稳步推进，6个自治州和7个自治县在适时修订自治条例的基础上，配套制定了促进当地经济社会发展的一批单行条例，内容涵盖政治、经济、文化、教育、科技、卫生、婚姻、生态建设以及矿产资源、环境保护等领域。至2013年底，全省的自治条例、单行条例达170件，为民族地区的经济社会发展和社会和谐稳定提供了有力的法制保障。
二、问题及原因
我省民族地区自然条件艰苦、生态保护责任重大、自我发展能力弱，各方面基础差、底子薄、总量小，经济社会发展总体上落后于全国平均发展水平。调研中各地普遍反映的主要问题有以下方面：
（一）认识不足。一是有些领导或部门认为学习贯彻自治法是民族自治地方的事，是民族工作部门的事，是少数民族干部群众的事，自己置身事外，对民族区域自治法律法规和民族政策措施缺乏应有的尊重和全面的理解。二是部分国家机关及领导人员对所承担的帮助民族地区加快发展的职责认识不足，甚至漠视国家赋予民族自治地方的变通权，不愿舍利放权。三是部分自治地方的领导对当地依法享有的自治权重视不够，不敢亦不会充分行使自治权，依法行使自治权的意识和能力有待提高。
（二）落实不力。一是项目配套资金压力大。民族区域自治法第56条、国务院若干规定第7条明确规定减免民族地区建设项目配套资金。近年来，国家对民族地区的建设项目增多，配套资金总量越来越大，地方财政不堪重负，影响一些项目的实施，一定程度上制约了民族地区发展。如2013年民和县实施的66项中央预算投资项目总额达8.9亿元，要求县级财政配套资金高达9420万元，远远超出了地方财政的承受能力。二是资源开发利益补偿机制不健全。民族区域自治法第65条、国务院若干规定第8条对资源开发利益补偿有明确规定。但实际上，民族地区资源开发利益分配一直存在显失公允问题，开发资源时照顾当地利益、带动当地发展、给予资源输出地利益补偿等政策执行不到位，项目投资者获得了丰厚回报，资源地和群众却未受益甚至反而受损。同时，资源开发补偿资金留成比例过低，致使资源开发后的恢复治理、土地草场保护等工作无力开展。三是生态补偿机制不健全。民族区域自治法第66条、国务院若干规定第8条第三款对生态补偿有明确规定。这些年来，三江源生态保护与建设工程采取了生态移民、生态保护区内禁止资源开发等有力措施，但那些为保护生态环境而牺牲发展利益的民族地区和少数民族群众却没有得到合理补助，保护区经济发展滞后，生态移民的后续产业发展和长远生计矛盾突出，“守住了青山绿水，生活在贫困线上”，还未形成“谁保护、谁收费，谁受益、谁补偿”的生态保护良性循环机制。四是上级国家机关在制定政策、下达资金时，不能做到条块结合、打包分配，影响了资金使用效果。
（三）人才短缺。一是在公务员录用、司法考试、执业医师资格和教师资格考试中,国家有关部门出台相关政策措施时，没有充分考虑到少数民族和民族地区实际，工作中存在“一刀切”现象，致使一些民族地区公务员补充困难，法官、检察官、医务人员、教师不足的矛盾比较突出。二是在司法审判、公共服务领域，通晓“双语”的工作人员不足，无法为广大少数民族群众提供无障碍服务，一定程度上影响了审判、教学、医疗水平的提高。三是民族地区大中专学生就业难，部分在民族地区开发资源的企业，在招录员工时不考虑解决当地就业问题，民族地区毕业生就业率长期处在较低水平，加之民族地区教育资源和教育质量的原因，民族地区毕业生在就业中长期处于劣势，本来稀缺的岗位资源被外来人员占尽。
（四）立法滞后。民族区域自治法的一些规定实施不理想，尤其关于经济利益方面的很多条款难以落实，缺乏具有可操作性的政策支持。省上至今未制定贯彻实施民族区域自治法的配套法规，自治地方出台自治条例、单行条例缺乏保障实施的具体措施，尤其在资源输出地的补偿等方面缺乏实质性内容，内容原则空泛，可操作性不强。个别民族自治地方的自治条例中虽有这方面规定，大多是印在纸上，难以落实。
三、意见和建议
民族区域自治法是民族自治地方的“当家法”，要把贯彻好、落实好民族区域自治法作为建设法治中国的必然要求，作为推进民族事务治理体系和治理能力现代化的核心要义，抓紧抓实，久久为功。
（一）加强学习宣传，提高思想认识，增强行动自觉。党的十八大、十八届三中全会对进一步坚持完善民族区域自治制度，深入贯彻实施民族区域自治法,加快民族地区经济社会发展,提出了新的更高要求，省委制定的《青海省创建民族团结进步先进区实施纲要》对全面贯彻民族区域自治制度、广泛开展民族政策宣传教育、加强监督检查等提出了具体要求。各级党委、政府及相关部门要结合创建民族团结进步先进区活动，针对不同群体需求，组织比较专业的人员，运用法律的语言、群众的语言、民族的语言，在广大干部群众、学校和窗口单位开展党的民族理论、民族政策和民族法律法规及民族基本知识的宣传教育，使各族干部群众特别是各级领导干部认识到，贯彻落实民族区域自治法不仅是民族自治地方的事、少数民族的事、民族工作部门的事,而是全党、全社会的事,是民族自治地方及其上级国家机关的法定职责，进而增强贯彻执行的自觉性。
（二）细化和完善政策措施，加大实施和扶持力度。一是省政府有关部门向国家有关部委建议，按照民族区域自治法和国务院若干规定的相关条款，对国家在民族地区安排的项目免除配套资金；二是省上尽快制定减免民族地区配套资金的相关政策，对民族地区项目相应提高补助标准；对公益性基础设施建设项目一律免除配套资金。三是科学制定生态补偿评估标准和具体测算办法，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，尽快完善生态补偿和资源开发补偿机制。对生态移民、生态功能区的生态补偿，设立生态保护补偿专项资金，将生态补偿纳入财政预算，建立生态补偿转移支付增长机制，明确生态补偿的原则、标准、对象、方式、资金等，切实建立起科学的长效机制，为民族地区生态保护和资源开发提供制度保障。四是完善资源地可持续发展的体制机制，深化资源税费体制改革，合理调整中央与地方、政府与企业、资源地与资源消费地之间的利益分配关系，使资源地合理充分享受资源禀赋带来的收益。五是高度重视因地制宜和长远发展问题。对于矿产、能源等资源富集的民族地区，要长远谋划产业布局，保证资源的精深加工产业留在民族地区，避免民族地区走上端着金饭碗讨饭吃的老路，防止资源枯竭后重新陷入发展困境。切实维护对国家生态环境保护和资源开发作出贡献的民族地区利益，在民族地区开发资源的大型企业,要切实做到带动当地发展,促进当地就业,为当地群众生产生活提供帮助，真正成为支援当地经济发展的“志愿军”，而不是争夺资源破坏环境的“远征军”。
（三）加强人才培养，扩大就业渠道。根据民族地区对口支援项目，把培养民族地区专业技术人才纳入人才培养规划，签订两地人才培养对口援助协议，培养重点人才和急需紧缺人才。一是要“走出去”，有针对性地选派专业技术人员赴内地培训进修，提高其服务发展的能力。二是要“请进来”，邀请专家、学者到民族地区举办短期讲座和培训班，培训专业技术人才，指导专业学科建设，培养紧缺人才。三是要“传帮带”，实施专业技术人才“一对一”帮带，传授先进发展理念、工作方法和管理经验，全方位提升人才素质。四是高度重视民族地区就业问题，在公务员考录、事业单位工作人员选聘以及其他就业渠道、就业方式上向少数民族倾斜，同时通过民族地区企业定向招录、扩大省外技能培训、到内地定向就业等方式，多角度、多措施解决民族地区就业问题。
（四）加强地方立法工作,建立完善配套法规。一是省政府要根据民族区域自治法的规定,结合我省民族自治地方的实际,加快研究和制定我省贯彻实施民族区域自治法的细则或者办法。二是省级有关部门要根据民族区域自治法的规定和本部门工作职责,从服务民族自治地方经济社会发展的大局出发,积极研究和制定本部门贯彻实施民族区域自治法的细则或者办法。三是各民族自治地方要坚持从实际出发,全面正确地运用民族区域自治法赋予的自治权,抓紧制定和修改民族区域自治条例和有关单行条例。通过共同努力，使各项制度配套完备，有效管用。