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【摘要】民族法制建设是我国社会主义民主和法制建设的重要组成部分，是贯彻实施党和国家有关民族问题的方针、政策的法制保障。民族自治地方人大在推进民族法制建设中具有重要的地位和作用。本文通过民族自治地方人大的立法实践与监督执行进一步探讨其在民族法制建设中地位和作用。
【关键词】民族自治地方人大 自治法规 立法 监督
民族法制建设是我国社会主义法制建设的重要组成部分。将民族工作纳入法制化、规范化轨道是贯彻依法治国基本方略和实施依法行政的重要内容。民族自治地方人大结合民族经济、文化特点及地方实际，依据民族区域自治法的原则进行法律条款的变通与补充，以增强地方自治法规的权威性与适用性。本文拟从民族自治地方人大的立法实践与监督执行情况，分析如何有效实现其在民族法制建设中的地位与作用。
一、民族自治地方人大立法奠定民族法制建设基础
根据立法法第66条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例是民族自治地方的全局性和综合性法规，宗旨是行使民族区域自治权。
民族自治地方人大及其常委会根据宪法、民族区域自治法和其他法律赋予的自治权，依照当地民族的政治、经济、文化特点，对法律、行政法规、地方性法规进行变通或补充的规定主要有以下几种类型：具有鲜明民族特点和选举法变通规定、刑事诉讼法变通规定、婚姻法变通或者补充规定、继承法变通或者补充规定等。
民族自治地方拥有立法自治权，是自治权在立法领域的贯彻和实现。由于宪法和民族区域自治法对少数民族立法自治权的规定较为宏观、笼统，因此，如何保障立法自治权的充分实现，从立法的角度保障自治权的真实有效，亟需民族自治地方充分运用立法自治权，以自治法规的形式将应享有的自治权利制度化、法律化。自治法规是保障民族地区事实平等权的基础，依法行使立法自治权是民族自治地方实现民族区域自治的重要内容，
民族自治地方人大创制维护民族合法权益、符合民族特点和发展现状，并与地方性法规相结合的自治条例是保障民族自治地方的经济社会发展的法律前提。民族自治地方人大掌握本行政区域内的基本情况，能够及时了解反馈现有法规适用与缺位情况，考量自治法规制定的影响因素及法规涉及事项的具体内容。民族自治地方人大具有重大事项的决定权，决定权贯穿立法权、监督权、人事任免权的行使。地方人大在决定这些重大事项的调查与审核过程中，可以发现地方立法必要补充和细化的内容，能够较为准确地划定地方立法的项目领域与适用范围，通过制定地方法规确立处理各项事务的法律依据。
1984年民族区域自治法颁布实施后,我国的民族工作步入法制化新阶段,青海省民族自治地方立法工作逐步推进，
（一）13个自治州、自治县自治条例。自治条例以法律的形式明确州县自治机关、经济建设和财政管理、教科文卫体事业及民族关系，确立地区宏观经济社会发展框架，建立微观监管与地区协调的法律依据。（二）基础产业发展法规。注重强化基础产业，规范基础设施、基础产业发展规模，推进地区可持续发展。如《玉树藏族自治州公路管护条例》。（三）资源管理保护法规。法规强调自然资源合理开发和生态保护相结合，将脆弱地区环境的依法保护作为地区发展的前提。如《互助土族自治县森林管护条例》《海南藏族自治州矿产资源管理条例》《玉树藏族自治州野生动物资源保护管理条例》《果洛藏族自治州生态环境保护条例》等。（四）传统民族文化保护、民族教育发展法规。如《果洛藏族自治州藏语文工作条例》《民和回族土族自治县发展职业教育条例》《海南藏族自治州民族教育工作条例》等。（五）民族宗教事务管理法规。如《黄南藏族自治州藏传佛教事务条例》等。
民族自治地方自治法规一方面注重地区经济、资源、环境、民族、宗教等特点，将如何促进地区社会稳定有序、民族关系协调、宗教文化良性发展作为制定的指导思想。一方面法规所列事项具体明确，职能部门可以直接参考或作为实际操作的条款进行规范管理。因此，目前13州县的地方自治条例的出台不仅体现民族自治地方人大立法自治权的运用，而且凸显民族自治地方人大注重将地区实际发展与立法工作相结合，同时，不同州县所列事务的差异、同类事务法规内容的差异及监督实施的差异显示自治条例的迫切性与现实性。
二、民族自治地方人大通过监督创造民族法制建设的环境
民族自治地方人大监督行政执法机关的法律实施，在监督内容上包括一般法律与民族法律的执行与审判适用。民族自治地方政府行政审批是否适当、司法机关司法程序正义与否，司法解释和审判执行是否合法等都将影响到地方法规能否顺利实施。民族自治地方人大如何有效监督地方政府与司法机关的法律适用是实现民族工作和民族事务依法运作的关键，是调整民族关系、有效处理民族问题的法制基础。
民族自治地方人大在监督执法、司法过程中，应以民族权益保护与民族地区长期发展为前提，依据不同民族间的权利平等原则，尊重地区差异性条例的实施，依法监督惩处行政司法机关超越权力范围内的人为干预，有违自治条例的行政法规出台，法律适用过程中的粗泛与违法强制等。因此，民族自治地方人大在监督过程中须详细研究各州县自治法规的具体内容，依据各地经济资源结构、民族文化生态等进行实际考察分析，裁定法律实施的有效性与否。
民族自治地方人大及常委会进行法律法规实施情况的具体监督主要措施为：一进行有针对性地、有重点地定期对制定的自治条例和单行条例进行执法检查，促进“一府两院”依法行政、公正司法，并切实做到有法可依，执法必严，违法必究。同时，听取审议“一府两院”及有关部门对法律法规贯彻实施情况的报告，妥善处理、及时惩治执法过程中的违法违纪行为，监督职能机关的法律适用是民族自治地方人大的重要工作内容，不仅有效防范职能部门的越权违规行为，督促和支持“两院”依法独立公正行使审判权、检察权，为公民合法权益和社会公平正义提供有力的司法保障，而且有助于建立人大与职能部门间的长期互动反馈机制，以利于法律的有效适用与法律条款的合理修订。二积极推进法制宣传教育，将民族区域自治法、地方法规列入普法教育内容。强化对国家机关干部、特别是行政执法领导干部的法制教育，提高领导干部贯彻实施法规的约束意识与责任意识，规避行政机关部门执法过程中法制观念淡薄的越权行为、行政管理和司法审判中的非严谨性、忽视民族地区实际的空心思想。同时在法律救济与司法援助方面提供便利渠道，有助于纠正职能部门的违法行为，防范由于职能部门过失引发次生矛盾影响民族关系与地区良性发展。
民族地方人大如何建立长期有效监督行政司法职能部门的机制，如何依法约束职能部门的管理和裁量行为是维护地方法制实施和法治环境建设的关键。建立依法管理民族地区事务问责机制，确立行政领导执法管理权力范围，各部门建立日常化报告与定期回望制度，防范差异性民族地区问题的危机处理不当问题。同时民族地方各职能部门应主动接受地方人大的检查审视，建立法律意识为核心的执法管理环境。
三、民族自治地方人大在民族法制建设中作用的局限
民族自治地方人大的立法和监督活动在民族法制建设中具有举足轻重的作用。然而，现阶段民族自治地方人大的作用发挥尚不充分, 未能完全体现在民族法制建设中的基础性地位与监督职能作用，主要体现在以下几个方面：
（一）民族自治地方立法体制存在缺陷。按照现行宪法和法律规定,民族自治地方单行条例的制定权和修改权由民族自治地方的人民代表大会行使，民族自治地方人大常委会作为人民代表大会的常设机关只能根据法律、法规授权制定变通或者补充规定。由于自治州、自治县人大常委会没有单行条例的制定权和修改权，仅仅在每年召开人民代表大会期间进行条例制定。从目前实际操作看，人大会常常难以完成所有法规草案的修改或新法规出台问题的讨论，部分拟订的自治法规草案和法规修改草案，由于讨论周期较长存在制定滞后或未能出台，不仅影响民族法制的完善与发展，而且在新现象、新事项法律缺位的情况下，易造成行政命令替代法律、或司法解释不当等问题。
（二）监督机制不健全。由于地方立法、执行监督机构不健全，监督意识不强，监督过程中存在走形式、走过场的行为。行政机关提供检查报告的过程中存在掩饰问题，回避矛盾的现象，从而使部分自治条例、单行条例难以依法切实执行,或者执行的过程中存在偏差，或者缺少前期地区实际调查的错位行为等。因此，在民族自治地方人大尚未建立长期有效监督运作机制、监督办法及违法追究处理制度的情况下，监督权力范围和执行内容不够明晰，对于阻碍或不接受监督职能部门的惩治渠道未能理顺。因此，人大监督权力常常停留在法律地位和名义上，尚未成为地方行政司法机关行为实践的真正监督者。
（三）民族立法滞后。由于民族理论、区域经济、产业发展问题和民族法研究存在结构性缺失，民族立法队伍素质建设不能适应立法需要，部分州县甚至缺少相关部门法规制定的立法人员。不同地区、不同事项的自治法规制定存在理论与实践失衡现象。例如，民族教育立法与地区经济立法结合问题，经济有序发展与民族平等权保护之间的关系问题，地方经济结构资源开发与环境依法保护问题、地区生态保护与地区利益平衡问题等。由于人员素质及结构问题造成民族法律法规草案存在缺少针对性，法规制定缺少实践性，监督过程存在敷衍甚至难以发现违法操作等问题，自治法规的立法队伍亟需重组、调整和完善。
四、发挥自治地方人大作用，促进民族法制建设进程
民族自治地方人大立法人员结构完善、立法权实现与监督机制的建立是民族自治地方自治法规制定和实施的关键内容。建立民族自治地方综合调研与民族问题、民族立法研究机制，确立依法监督管理执法机关的长效方案，制定符合民族自治地方实际的自治法规，依法保障地区发展权益与民族平等权的实现。
（一）加强立法机关建制与人员结构配置。不同部门、不同行业的知识背景是制定自治法规有效性的重要参考，法律理论水平与实际运用工作经历相结合是保障法规严谨性的重要指标，民族理论认知及工作过程中的理解是监督法规实施顺利与否的关键。主动听取高校和科研机构智库专家的建议，结合立法人员的专业背景、法律知识与工作经验及民族理论实践水平，与高校科研院所联合成立民族法规研究中心，或聘任专家小组成立立法研讨咨询委员会，人大立法人员定期走入高校课堂参与理论研究和调研分析。以立法人员为主体，专家智库与研讨机构为翼，依法制定符合民族地区持续稳定发展实际的自治法规。
（二）依法建立长效监督机制。发挥群众监督、网络舆论监督及时、微观、范围广的特点，充分利用网络新媒体，开设微博、微信等公众信息平台，客观、真实发布人大监督与职能机关违法惩处情况，构建多元并举的人大法律监督公开平台。在跟踪与问责问题上，实行定期与不定期审查与报告相结合的方式，将人大监督从过去的暂时性审查转变为长期不间断的坚守，人大监督从单一渠道转向多方参与、多重举报相结合的模式，人大与被监督机关之间建立双向透明的法律关系。
（三）建立法规实施回馈机制。首先，审查现有自治法规的有效性。废止有违上位法或存在越权的法规内容，修订或废止缺少实践性的法规，废止滞后条款或偏离地区实际的自治法规内容。其次，根据具体实施情况及时调整法规内容。人大在监督职能部门实施过程中，对于法规空白部分、表述模糊的条款进行充分研究，广泛征求意见进行法规修订、删减或补充。最后，综合被监督部门反馈新增或修订自治法规。重点研究行政机关在具体民族地区事务管理的过程中，执法机关在依法处理违法违规问题的过程中，向人大所反馈的现有法规难以裁量的新现象、尚未涉及的新问题，按照立法程序征集类似问题及处理办法，详细比较、衡量制定或增加适用的法规条款。公开双向的监督回馈机制不仅有利于人大立法的完善，而且将人大的立法与监督作用相结合，充分发挥地方人大在维护地区发展及权益保护的权力与作用。
如何制定、修订与完善自治法规，如何有效监督法规实施，如何架构法律效用回馈平台，如何根据实际适时调整法规内容与法律监督，如何进行法律救济及实施问责是保障民族法制建设的前提。因此，民族自治地方人大立法人员结构完善、长效监督机制的建立是自治法规立法适用并依法实施的要旨，是自治地方人大建立地区有序发展法制化环境的核心，是民族地区各项事务纳入法治化轨道的关键内容。