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为促进我省民族自治地方农牧民安居工程建设，全面了解我省民族自治地方农村牧区住房建设情况，近期，由省人大常委会副主任昂毛带队，省人大民侨外委组织部分委员赴我省西宁市、海东市、海南州、果洛州就农牧民安居工程实施情况作了专题调研，并听取了省建设厅、省民政厅、省农牧厅、省扶贫办的有关工作情况汇报。
一、基本情况
我省农牧区安居工程包括农村奖励性住房、农村困难群众危房改造、游牧民定居工程三大块，分别由建设、民政、农牧部门负责。由于异地扶贫搬迁也是农牧民住房建设工作的重要举措，此次调研，调研组将扶贫部门负责的农牧区异地扶贫搬迁也纳入了调研内容。
——总体部署情况。我省农牧区住房建设“十一五”期间开始大规模安排部署，2009年至2010年共安排农牧区住房建设任务15.43万户，其中，农村困难群众危房改造安排5.16万户；农村奖励性住房建设安排5万户；游牧民定居工程安排5.27万户。“十二五”期间，我省农牧区住房建设规划约束性指标总任务为50万户，其中农村困难群众危房改造安排13.71万户；农村奖励性住房建设安排27.6万户；游牧民定居工程安排8.69万户。2011—2013年全省农牧区共安排住房建设36.73万户，其中农村困难群众危房改造安排10.69万户；农村奖励性住房建设安排20万户；游牧民定居工程安排6.03万户。
——农村困难群众危房改造实施情况。近年来，各级民政部门共完成国家和省上下达的15.85万户的农村危房改造任务。其中：“十一五”期间完成5.16万户，“十二五”完成10.69万户。工程建设总投入85.17亿元。其中：中央投资10.32亿元，省级投资16.206亿元，各级地方政府投资5.213亿元，带动农村群众和社会捐助投资53.431亿元。共计拆除危旧房屋65.5万间1008万平方米，新建砖木或砖混结构住房73.2万间1251万平方米。工程涉及全省8个州（地、市）40个县（市、区）292个乡镇3112个从事农业生产的村庄，惠及各类困难群众62.6万多人。
——农村奖励性住房建设实施情况。我省农村奖励性住房建设自2010年开始实施，当年安排5万户， 2011年安排10万户，2012年安排6万户，2013年安排4万户，截至2013年6月底，实际建设15.07万户，整合实施4.93万户。农村奖励性住房建设户均奖补标准2010年为0.5万元/户（省级补助0.4万元/户，地方配套0.1万元/户），2013年调整到1.7万元/户，户均补助标准增加1.2万元。根据农村奖励性住房奖补对象的变化，在不同的年度对户均补助标准进行了调整，并于2012年纳入到国家危房改造补助范围，地方配套未作调整。近三年来，我省农村奖励性住房建设总投资20.6亿元，其中中央投资7.5亿元，省级投资13.1亿元，地方配套2.5亿元。
——游牧民定居工程实施情况。自2009年起，全省游牧民定居工程已开工建设109596户，占计划任务的97%，截止
——异地扶贫搬迁实施情况。自2000年以来，我省搬迁扶贫共投入项目资金17.4亿元，实施搬迁扶贫项目400个，搬迁安置54353户、241086人。投入财政扶贫资金13524万元，为在县城、乡镇集中安置的项目村实施了后续产业项目64个，项目实行合作经营体制，扶持搬迁群众15014户、64793人增加收入。同时，配套建设了项目区水电路基础设施和文教卫、广电讯等公共服务设施，有效改善了贫困群众的生存环境。
二、采取的主要措施
（一）加强组织领导，完善制度规范。近年来，省委、省政府高度重视农牧民住房建设工作，连续多年将农牧民住房建设列入为民办实事的十大工程之一，组织建立省城乡住房建设领导小组等高层议事协调领导机构，建立了联合办公机制，统筹协调城乡住房建设。省委、省政府有关领导多次带领省有关部门深入广大农村牧区，对农牧民住房建设工作开展调查研究，及时了解工程实施过程中出现的新情况，解决工程建设中出现的新问题，督促、检查、指导工程实施。各州、市、县党委政府也把农牧民住房建设作为本地区“头号工程”、“民心工程” 认真加以落实，成立了以各级政府主管领导为组长，农牧、发改、财政、城建、审计、监察等部门主要领导为成员的农村牧区住房工程建设领导小组，配备专职人员，具体负责农牧民住房建设工作。各级政府层层签订了目标责任书，实行目标管理责任制，将农牧民住房建设工作纳入各地、各部门年度经济社会发展目标管理考核和干部年度考核的重要内容，形成了主管领导亲自抓、分管人员具体抓，级级有人管、层层抓落实的工作格局，为各类农牧区住房建设项目工程的顺利实施提供了强有力的组织保障。各地还结合当地实际，分别制定了奖励性住房、危房改造、游牧民定居等项目的年度实施方案，对建房政策、建房方式、建设标准、资金保障等提出了明确要求。
（二）考虑群众需求，合理规划布局。规划先行、科学布局是做好工程建设的先决条件。在农村危房改造、奖励性住房、异地扶贫搬迁工作中，各地有关部门以科学合理的原则编制村庄规划，尊重民意，将规划内容公示，广泛征求群众意见建议，委托有资质的编制单位进行规划编制，在选址设计、建设标准、结构安全、建筑风格、项目管理等方面严格建设标准。为彰显农村牧区住房建设特点，突出风貌打造，省建设厅制定了《青海省农村牧区村庄规划及特色民居建设指导意见》，提出了“四大区域”不同建筑特色理念，编印了特色民居推荐图集，指导各地建设。在游牧民定居工程规划工作中，省建设厅、省农牧厅制定印发了《青海省州（县）域游牧民定居点布局总体规划编制技术导则（试行）》等四个导则，坚持“宜聚则聚，宜散则散，尽量集中”的原则，鼓励牧户到县城、乡镇、牧委会所在地集中居住，使游牧民同等享受城镇社会公共资源。如共和县塞钦家园作为一处游牧民定居点，被纳入了共和县城规划建设，房屋面积虽然都不大，但设计合理，小区基础设施全面配套、公共服务功能齐全，建设的地暖、幼儿园、老年活动室、转经塔等设施，充分考虑了群众需求，明显改善了项目户群众人居环境。调研中我们看到，各地坚持在规划突出地域特点、民族特色的同时，还切实考虑群众切身利益。海南州共和县、贵南县，果洛州玛沁县等，在县城集中建设多种户型的楼房和平房，形成了较大规模的定居小区，一些乡镇集中修建商住一体的临街二层楼房，为牧民群众的后续产业发展创造了良好条件。贵南县黄沙头游牧民定居工程就采用了临街修建的方式，在其中一个项目户家中我们了解到，除二楼用于居住外，女主人利用一楼临街铺面开了一家综合小超市，年收入达到四万元。在房屋设计和面积选择上，有关部门充分考虑群众生活习俗，鼓励群众增加自筹资金的比例，增加房屋面积，提高建设标准。在果洛州玛沁县大武乡的集中安置工程中，有关部门考虑到牧民生活习惯，除设计人居房屋外，还设计了地下室、户均一分地的院落，使农牧民生产生活用具有了摆放处所，为集中安置牧民生活便利提供了保障。
（三）注重类别结合，提升实际效果。为确保建设效果，部分地区在过去几年的建设工作中，将一些项目进行了结合。一是把农牧民安居工程与新农村、新牧区建设结合起来，高起点规划、高标准建设，强力推进，综合配套，有力推进了新农村建设。如在农村危房改造项目实施过程中，各级民政部门投入1.5万户建设项目参与678个“双百村庄”和“党政军企共建示范村”建设，极大地改善了农村生产生活条件和村容村貌，有力地促进了农村建设规划的实施。海南州共和县恰卜恰镇上塔迈村危房改造项目中，在村两委班子的倡导和带动下，按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设要求，通过政府补助、群众自筹、其他项目资金捆绑等资金筹措方式及群众无偿投工投劳、积极捐款捐物等方式，为无能力建房的58户困难家庭建起了新房。二是按照实际条件，把游牧民定居、危房改造、奖励性住房与易地扶贫结合起来。针对搬迁群众住房造价高（全省均价每平方米1960元）和搬迁群众自筹能力低等实际问题，在实施项目过程中，在农区把与危房改造、奖励性住房和易地扶贫搬迁适当结合，在牧区把游牧民定居工程与易地扶贫搬迁适当结合，整合民政、城建、农牧等部门项目，合力建设，提高户均建房补助资金（整合后户均补助资金达到4—7万元），有效地解决了群众自筹难的问题。三是把农牧民安居与小城镇建设结合起来，着力推进城乡一体化进程。截至2012年，全省进城入镇集中安置的农牧民有5698户、23160人，其中在县城集中安置的3222户、12909人，在乡镇附近集中安置的2476户、10251人。通过集中安置，农牧民的经济发展方式和生活方式由单一依赖土地、草场，向依托小城镇经济发展转变；由单一依靠第一产业，向发展二、三产业转变；由资源消耗粗放型经营向绿色集约型发展转变，既拉动了农副产品流通业、加工业、养殖业和运输业及其他相关产业发展，又为农牧区富余劳动力外出务工提供了更多的机会。
（四）突出项目特点，坚持统筹兼顾。农牧民安居工程的各个项目根据农牧民实际生产生活状况，各有侧重。农村危房改造的工作重点是帮助农村困难群众改造家庭住房；奖励性住房是针对农村有意改善自身居住条件的非贫困农户提供资金帮助；游牧民定居工程重在解决牧民定居、就医、子女上学等现实民生问题，实现游牧民安居乐业；异地扶贫搬迁则是对生存环境恶劣、自然灾害频发、资源极度匮乏、生态严重退化地区居住，无法就地脱贫的贫困群众实施搬迁扶贫。各地党委、政府根据项目不同特点，坚持统筹兼顾，照顾不同类别农牧民群众的实际需求，项目实施得到了农牧民群众认可。如在农村危房改造项目中，各级民政部门坚持“区别对象、分类施补、规范程序、公开透明”，严格履行农户申请、村社推荐、群众评议、乡镇复核、县级审定的工作程序，做到改造计划公开、改造对象家庭情况公开，补助标准公开，使全省9425户五保户、52024户低保户、2566户优抚户、15513户残疾户和58198户其他贫困家庭住上了安全、节能的新房，受益家庭占到全省贫困线以下人口户数的28.09%。游牧民定居工程实施四年来，全省藏区 66127户牧民（截止
（五）确保资金安全，加强质量监管。为加快推进农牧区住房建设，省级有关部门一方面积极协调申请中央项目资金支持，另一方面省级财政和各地区也积极安排配套补助资金。各类住房建设补助资金经相关部门验收后分期分批拨付到位，省、州、县均设立了项目资金管理专户，将上级补助和本级统筹资金全部纳入专户管理，实行专款专用，封闭运行。建设资金发放一律采取“一卡通”的社会化发放形式，确保补助资金及时足额到户。充分发挥财政、审计、监察部门的职能作用，加大审计监督力度，对发现的问题及时提出整改意见，保证了资金安全。
为确保农牧民住房建设质量，各地区都建立了农牧区住房建设质量管理制度：一法人负责制。明确了政府相关部门为项目法人单位，具体负责项目的实施；二是工程招投标制。对较大的安居工程统建部分按照“公开、公平、公正”的原则，通过招投标、邀请招标的形式确定施工单位；三是工程合同制。各项目法人与施工单位签订工程建设书面合同，明确了建设质量、工期、结构要求、履约责任。四是工程监理制。集中建设的，聘请有资质的监理单位负责项目建设全过程的监理工作，分散建房的则成立工程质监小组，人员经过培训后进行质量监督。
（六）规范档案建设，加大宣传力度。按照农牧区住房建设“一户一档”的工作要求，有关部门加强了农牧区住房建设农户信息档案管理工作，对工程建设中发生的计划任务文件、实施方案、建立文件、检查验收报告等分类归档，完善了建房户档案管理制度。各地区还以乡镇为单位，逐级建立农户电子档案，实行信息化管理，做到农户档案及时、全面、真实、完整、准确录入系统，实行动态管理，确保农牧区住房建设工作逐步迈向科学化管理。
为使农牧区住房建设各项政策深入人心，各地充分利用电视、报纸、宣传栏和标语等形式，结合宣讲中央1号文件和各类主题宣传活动，开展农牧区住房建设的宣传工作，努力使政策措施家喻户晓。通过宣传，加上近年来农牧区住房建设取得的实际效果，包括农村危房改造、奖励性住房、游牧民定居、扶贫搬迁等项目在内的农牧民安居工程，成为我省广大农牧民受益最直接、最受欢迎的项目。
三、取得的成效。
一是保障了农牧区群众基本住房的需求。农牧区住房建设项目是改善群众住房条件的一项民心工程，有效解决了农村牧区群众住房难问题。2009年以来，全省农牧区新建各类住房46.91万户，按照2012年末全省农牧民总户数91.69万户计算，覆盖率已达到51.16%，使188余万农牧区群众直接受益。
二是改善了农牧区群众人居环境。农牧区群众告别了世代居住的土坯房、帐篷，实现了从无房到有房、从危房到安居、从狭小到宽敞的转变，住房结构从缺少抗震措施的土木结构向结构安全较高的砖木结构和砖混结构转变。
三是改变了农牧区群众的居住观念和生活习惯。农牧区住房从建设面积、外在美观等方面都出现了前所未有的变化，推进了群众建房观念的转变，调动了农牧民建房的积极性。农牧民群众饮食结构、生活习惯也发生了转变，水冲厕所等设施的使用提高了居住卫生程度，餐桌上增加了蔬菜、水果等饮食品种。游牧民定居工程使游牧民的聚集度得以提升，牧户子女可就近上学，去除了牧区适龄儿童长途跋涉或幼儿寄宿上学之苦。
四是拉动了农牧区建筑市场消费的增长。农牧区住房建设按照“群众主体、政府推动”的原则，采取国家补一部分、地方政府配套一部分、群众自筹一部分、社会捐助一部分的多渠道方式来推动。在中央及各级政府投入67.27亿元补助资金的基础上，按照1:1.8—2.2的拉动比值计算，带动农牧区群众用于建房的直接投资达到121.09—148亿元，成为农牧区消费市场新的增长点。农牧区住房建设还有效带动了农村建筑市场、农村金融信贷市场的发展，开拓了农牧民增收渠道。
五是确保了农牧区的生态向好。通过农牧区住房建设，很多农牧民得到了集中安置，有效规范了人类活动范围，减少了人类活动对大自然的干扰，对改善农牧区生态环境十分有利。
六是广大农牧民群众深刻感受了党和政府深切关怀。农牧区住房建设的一砖一瓦，都包含着党和政府的温暖，每栋新居都是党和政府立党为公、执政为民的丰碑，使农牧民深切感受到了党和政府的关怀。
四、存在的困难和问题
一是建设成本高，群众自筹难。我省农村牧区分布范围
广，多数地区交通不便，建筑材料运输困难，部分需要中途远距离运转，不仅增加了建设成本，还在一定程度上影响了建设进度。广大农牧民家庭经济来源单一，收入较低，虽有政府补助，自筹资金能力仍明显不足。如调研组在互助县、民和县等地的建房农户家中调研时了解到，建房户虽无银行贷款，但在亲友处借钱的数额都达到五万元以上，负担较重。在异地扶贫搬迁中，迁入地的征地费用未纳入项目资金中，所需征地费由搬迁户自筹，搬迁户压力很大。
二是工程质量监督及建房技术指导上工作滞后。乡镇住房建设管理机构不健全、管理人员缺乏、无管理经费和工作设备，建房技术人员缺乏，大部分从事农村住房建设人员缺乏必要专业技术知识，房屋结构设计不合理等现象仍存在。如果洛州玛沁县拉加乡的一处游牧民定居点，房屋选址设计由村两委班子负责，所设计的房屋分区不合理，功能不健全，所建房屋居然不通上下水。
三是基础设施配套建设滞后。一些地方农牧民安居工程集中安置点基础设施配套项目下达较迟，已建成的集中安置点缺乏基础设施，影响农牧民及时入住。如循化县岗察乡岗察、苏化、卡索三个行政村实施的游牧民定居工程已完工，因为不通水电，影响了农牧民入住。
四是部分地区建筑材料采购监管、使用不当。集中模式建设的工程基本能保证用料统购，但分散建设的住房所用建设材料没有统一采购渠道，无法保证质量。部分地方为了降低建设成本，连墙体都用彩钢建成，所建房屋冬冷夏热，遇雨则棚响，实在起不到安居之目的。
五是资金管理不规范仍有存在。资金不能做到专项使用，如一些乡镇没有将农村奖励性住房补助资金用于农户建房，而是用于大门修建、围墙粉饰、修建农村广场等。
六是部分现行政策、工作部署与现实脱节。主要体现在以下方面：1、各地在前些年开展农牧区住房建设时，往往采用项目资金捆绑使用的方式来确保资金使用效果。但目前实行的政策禁止项目捆绑，不准资金综合利用，这在一定程度上增加了农牧民自筹的压力，抑制了农牧区住房建设整体效果的显现。2、一些农村建设项目过于超前，部分县乡要求各村都建宽阔路、村委会都是小二楼、村村都有文化广场、路灯全部要统一，这与我省农村发展现状、农民收入状况不适应。3、调研中我们了解到，我省新型农村社区建设是向河南省学习的建设经验，但河南省在开展新型农村社区建设时，由于人多地少等原因，所需建设资金通过村集体土地征地增值方式即可基本解决，而我省地广人稀，土地增值不明显，所需资金无处解决，缺口极大。如民和县确定在该县范围内综合条件较优越的马场垣乡下川口村为新型农村社区试点村进行建设，计划总投资2.22亿元，其中省级扶持资金只有2000万，资金缺口达2个亿，民和县根本无力承担。4、党政军企共建活动中，只有少数经营状况好的企业有能力对示范村建设予以投入，多数党政军机关由于没有收入来源，在有限的经费中挤出少许资金投入示范村建设后，所需的更多投入仍需到建设、民政、农牧、扶贫等部门争取，实际意义有待商榷。5、“十二五”农牧区住房建设规划有待完善，需要解决的问题主要有：农牧民人口及新增户数逐年增多；每年因自然灾害受损需重建的农牧区住房仍呈上升趋势；部分地区因修建电站库区搬迁移民需要新增房屋建设；规划规定2人以下牧户不列入规划，现实中2人以下牧户因劳动力缺乏，往往生活贫困，亟需改善住房；寺院僧舍建设需求较为迫切。
五、下一步工作建议
（一）有关部门要做好与国家相关部委的衔接，继续取得国家农村危房改造和游牧民定居工程政策的支持，确保今后我省农牧区住房建设需求得以满足。
（二）深入研究今后农牧区住房建设政策。随着农牧区住房建设的实施，农牧区检方对象正从有经济条件的和最困难的群众逐步向经济条件一般的中间人群扩散，要认真研究好以往没有享受到各类住房建设政策的人群对象，例证做到农牧区住房建设全覆盖，为“十三五”规划提前做好准备。
（三）继续以村庄规划为指导，做好农牧区住房建设，提早做好区域村庄体系规划的编制，合理安排村庄布局。在制定农村牧区建设政策时，要结合我省实际情况深入调研，对外来经验不可简单移植。
（四）政府主管部门要加强与电力、交通等部门的衔接，基础设施和公共服务设施的规划和建设要先行，至少要与住房建设同步。
（五）认真研究农牧区住房建设补贴政策。充分利用西部大开发和中央对青海等省藏区经济社会发展及六盘山片区扶贫开发等政策的支持，对我省农牧区住房建设造价要实施动态掌握，并此为基础，积极争取中央对我省的支持，努力提高中央财政对我省农牧区住房建设的补助标准。
（六）加强农牧区住房建设质量、安全、抗震建设的监督管理，开展送技术下乡、建筑工匠培训等工作，建设安全、节能、抗震、具有特色的农牧区住房。
（七）加大社会参与力度，发挥好农牧区住房建设金融优惠政策的作用，鼓励金融机构积极参与农牧民住房建设，拓展农牧区住房建设资金来源，拓宽农牧民自筹渠道。
（八）完善农牧区住房建设工作机构，调整充实工作人员，落实工作经费，做好建房户档案管理工作。