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湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有丰富的生物多样性和很高的保护利用价值，素有“地球之肾”之美誉。青藏高原特殊的地质、地形和气候、植被为高原湖泊湿地、沼泽和草甸湿地、河流湿地的广泛发育提供了得天独厚的条件。青海省林业厅发布的监测数据表明，截至2012年末，青海省湿地面积达到816万公顷，占全国湿地面积的22.67%，居全国第4位。省内湿地自然保护区面积达到2120万公顷，占全省面积的30.29％。各类型湿地生态系统孕育了丰富的野生动植物资源和水产、矿产资源。因此，青海省的湿地作为重要而独特的生态系统，在吸收二氧化碳、制造氧气、涵养水源、净化水质、调节气候、维护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，在全国具有举足轻重的生态地位。2009年起，青海省人大常委会将《青海省湿地保护条例》纳入立法规划，在相关部门积极开展该条例的前期调研、起草和修改论证工作的基础上，经省政府报送省十一届人大常委会第三十三次会议初审，拟于2013年5月下旬提交省十二届人大常委会第四次会议再审。藉此，笔者认为，借鉴外国及兄弟省（市、自治区）湿地保护立法的先进做法和经验，对于审议和制定好我省首个湿地保护的地方性法规，具有积极促进作用。
一、美、德、日三国湿地生态环境保护立法概况
（一）美国湿地生态环境保护立法概况
美国联邦政府主要是通过法律、经济鼓励和控制措施、生态合作项目和建立国家野生动物保护区等措施保护湿地生态环境的。美国湿地生态环境保护法包括联邦、州和当地政府湿地生态环境保护法三级效力各异的法规，它们的共同法律基础是美国宪法。1972 年，美国国会通过了《 联邦水污染控制法》（又名《清洁水法》），该法规定未经许可，禁止从点污染源排放污染物进入美国水体（包括疏浚活动）。1980 年制定的《 紧急湿地资源法案》是比较重要的综合性湿地生态环境保护法律，其中规定制定美国国家湿地名录，并要求鱼类和野生动物署每十年要更新自己的湿地报告。在美国湿地生态恢复的措施中，1990 年的农业法中设立的湿地储备计划影响是非常大的。该计划的主要目的是通过向农民购买那些己被转为作物生产的湿地的永久地役权，并保证该土地只被用作湿地而不被用作其他用途。出让这项土地权的土地所有者必须制定湿地休耕保护计划，这对引导土地所有者保护湿地生态来说是非常重要的。美国各州目前共有25 个州制订了湿地生态环境保护法。尽管拥有众多湿地生态法规，但是现行湿地生态法律体系较混乱，在联邦一级没有一部综合性湿地生态环境保护法。同时，由于跨州湿地引起的管辖困难和冲突，以及各州在在研究湿地生态价值和所受损害方面缺乏必要的法规支持和技术资料，导致跨州的湿地生态环境保护不力。从美国湿地生态环境保护实践来看，湿地生态环境保护工作过分集中在具有国家、国内重要性的湿地，而对于分散、规模较小的湿地，保护力度不够。且在判定湿地生态重要性方面，更注重的是经济价值，而忽视了湿地生态价值。
（二）德国湖泊湿地保护立法概况
德国目前还没有专门针对湿地生态管理问题的立法。湿地生态环境保护法律条款多见于其他相关环境资源法规。如：1991 年制定的《 基本政策规划》 要求将自然湿地和准自然湿地作为优先的生物栖息地加以保护。《 自然保护法》（1976 年生效，1998 年修订）规定禁止开展可能破坏或严重损害泥炭地、沼泽地等湿地生态的活动，对不顾及公众利益的措施，采取替代措施，或采取赔偿措施。在湿地保护方面，德国注重保护湖泊和恢复沼泽地。例如在博登湖治理过程中，一方面，他们十分重视污染防治工作，兴建城市污水处理厂，力求在整个汇水区域内城市污水处理率达90％以上。另一方面他们十分重视湖泊湿地生态环境保护工作，主要采取了四大举措：一是严格控制湖泊及周边地区的开发建设。在沿湖周围新开发建设项目要严格实行环境影响评价，重点是评价其对湖泊带来的生态环境影响。适度开发湖泊资源，从湖中捕鱼、抽水和旅游都有十分严格的规定，如对入湖船只要求安装太阳能电池，使用无污染的油漆、涂料。二是保护湖滨带。认为湖滨带连接陆地与水面，动植物种类繁多，是保护湖泊生态平衡的核心地带。为此，政府和有关民间保护组织还有计划地把湖边私有耕地购买过来并将其恢复为芦苇，并建立自然保护区。三是减少面源污染。在20 世纪70 年末禁止使用含磷洗涤剂的基础上，又规定在距离湖面
（三）日本湿地保护立法概况
日本尚无一部针对湿地保护的综合性立法。有关湿地保护的法律规范散见于针对湿地生态系统中单项自然资源或特定区域保护的立法中，如1970 年制定的《 水质污染防止法》；1980 年签署的《 关于特别是作为水禽生境的国际重要湿地公约》（《拉萨姆公约》）;1986年制定的《 湖沼水质保全特别措施法》；1997 年制定的《环境影响评价法》；2002 年修订的《自然公园法》和《鸟兽保护法》；等等。还有一些相关法律对影响湿地保护的生产、开发活动予以管制，如《湖泊水质保护特别措施法》、《渔业法》等。《自然环境保护法》是日本自然环境保护领域的基本法。该法规定，环境厅长官可根据某自然环境保护区的保全规划确定该区内的某些地区为特殊区；在特殊区内进行：填埋地表水或拓干湿地的行为，改变特殊区内河流、湖泊、沼泽地等的水位或水量的行为，修造向特殊区内的湖泊、沼泽、湿地或流向这些湖泊、沼泽、湿地的水域排放污水的设施的行为，必须经环境厅长官的许可。但为应付紧急状态而采取应急措施的行为不受本规定限制。上述条款体现了日本湿地保护法制中的环境长官负责制度、项目实施许可证制度及紧急状态例外制度。另依据该法第14条规定，环境长官在确定原生态自然环境保全区时，应遵循向有关部门征求意见并以公告方式向公众宣布的制度。当收到对公示内容表示不满的书面意见或他认为有必要更广泛地听取各阶层人员对确定该自然环境保全区的意见时，应召开公众意见听证会。这些规定是环境民主原则在日本湿地管理中的反映。《自然环境保护法》中还对因国家行为而使公民个人或集体利益遭受损失的情形，规定了行政补偿制度。此外，日本社会各界还建立了湿地保护基金，将筹集到的民间资金投入生态建设，这些民间团体对湿地保护发挥了重要作用。针对旅游业发展给湿地保护造成的不利影响，日本通过生态导游、建立生态旅游各类信息数据库等措施，开发多项生态旅游项目，使当地民众共同分享生态旅游所带来的经济效益，促进了湿地保护事业的可持续发展。
二、美、德、日三国湿地生态环境保护立法浅析
从这三个国家湿地生态环境保护的相关立法来看，它们具备以下共同特点：目前三国仍没有一部专门法律用于湿地生态环境保护；各国的湿地生态环境保护都是在《湿地公约》履约义务的统一指导下，依照各自的自然环境特点、经济发展状况和法律传统，实行大致相同而又各有差异的保护；有关湿地生态环境保护与管理的法律规定，基本上都包涵在其他相关的环境资源法规之中；保护对象主要集中于生态土地、水资源和生物；三个国家都十分重视公众参与，如美国《清洁水法》第404 节承认生态的公共物品属性，允许受影响民众权衡潜在的消极效果，提出与许可证追求者相反的意见。德国在《自然保护法》 中规定，对不顾及公众利益的措施，采取替代措施，或采取赔偿措施。日本在湿地生态环境的治理过程中积极推行了政府机构、社会各团体、普通民众共同参与的模式。在湿地生态环境立法管理方面，这些国家仍采用按照资源分类进行多法管理的模式，即不同的涉及湿地生态环境保护的部门法规，从不同角度或出发点，对湿地生态环境相关法律关系进行调整，规范湿地生态环境相关的管理行为。笔者认为，由于目前这三个国家缺乏一部专门的法律来保护湿地生态，按环境资源分类进行多法管理生态的模式未能从整体上对湿地生态环境进行保护。我国目前也缺少专门的湿地生态环境保护法律法规,湿地生态环境的保护管理存在多头管理、责任不清、管理不到位等现象，直接影响到保护的力度和成效。
三、对我省制定湿地保护条例的启示
学习和借鉴美、德、日三国湿地生态环境保护立法情况，至少有以下几点启示：一是对于处于三江源头的重要湿地省份来说，制定专门用于湿地保护的地方性法规非常重要而迫切，应加紧推进湿地保护立法工作、完善湿地生态环境保护地方性法规。二是在立法理念和原则上，应坚持湿地生态本位主义理念和可持续发展原则不动摇，绝不走缺乏科学规划和论证、不尊重自然规律、人为肆意改造和先破坏后治理的老路。三是明确执法主体，执法机构应健全、统一、有力，尽量避免产生机构重叠、职能交叉、管辖区域不明等影响法规实施效果的问题。四是应制定湿地战略储备、开发利用审批、生态保护补偿、湿地损坏赔偿、公众参与保护等有效机制，以法的形式规制综合措施、形成保护合力。五是坚持科学立法、民主立法，注重发挥地方团体、社会组织和公众在决策、监督中的作用,提高公众对湿地保护的关注程度, 充分调动公民、社区和非政府组织对湿地保护工作的积极性，使湿地生态环境保护更具有科学性、民主性和公共性。六是坚持保护和治理并举，积极防止面源污染，并注重维护和发展湿地附近居民的切身利益，促进湿地保护事业的可持续发展。
（作者：省人大机关党委专职副书记）