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为了加强风景区地方立法工作，提高立法质量，促进《青海湖景区保护利用管理条例》的制定， 4月中下旬，省人大常委会副主任桑杰带领青海湖景区立法考察组，赴湖南、江西、安徽和山东四省就风景名胜区的立法、管理情况进行了考察。现将考察情况报告如下：
一、景区立法和管理方面的成功做法
（一）制定风景区管理条例，统一规范风景名胜区的规划、建设和管理。如山东省2000年10月颁布实施了《泰山风景名胜区保护管理条例》，为加强泰山风景区资源的保护管理和合理开发利用提供了有力的法制保障，并于2001年12月颁布了《山东省风景名胜区管理条例》。江西省和湖南省的《风景名胜区条例》也分别于2006年12月和2011年10月施行。安徽省虽然没有制定统一的省级风景区管理条例，但是早在1989年安徽省人大常委会就颁布了全国第一部针对单个景区设立的地方性法规--《黄山风景名胜区管理条例》，先后经过了两次修订，此后，又陆续颁布了《安徽省九华山风景名胜区管理条例》等单个景区的地方性法规，为风景区规范化管理奠定了法制基础。
（二）找准责权利相统一这一核心环节，明确政府或景区管理部门的职责。我国一些地方的风景区管理存在着管理主体多、层级多和管理交叉等体制性问题。以张家界景区为例，武陵源自1988年建区以来，核心景区分别由区政府和张家界国家森林公园管理处共同管理，区政府又加挂风景名胜区管理局牌子。景区的八大景区中，由区政府经营管理四大景区，另外的则由公园管理处经营管理，从而形成了核心景区区处分割、“一分为二”的双重管理体制。由于区政府和管理处行政级别相当，实际履行的管理职能相近。而一些法定职权部门如工商、环保、食品卫生和规划等又没有完全进到景区，损害了景区资源管理的完整性、统一性和执法的严肃性，影响到了旅游管理和服务质量的进一步提升。
而黄山和泰山两个景区，严格执行《风景区条例》的规定，较好地解决了自身的制度设计与定位，规范了政府、管理部门与当地居民的行为。如黄山风景区的管理体制经历了黄山建设委员会、黄山管理办事处、黄山管理处、黄山管理局到黄山管委会的演变过程，现行的管委会隶属于安徽省和黄山市双重领导，地厅级建制，黄山市长兼任管委会主任，管委会党委第一书记由黄山市委书记兼市人大常委会主任担任，党委副书记也是市委常委。黄山风景区管委会行使相应的行政执法权和国有资产经营权。同时，在资源保护、规划建设等方面，接受住房和城乡建设主管部门的指导和监督。在组织人事上，管委会、集团公司、股份公司主要领导实行交叉任职。在相互关系上，集团公司、股份公司作为国有企业和国有控股企业，在管委会的指导下从事旅游经营活动。集团公司作为股份公司的控股企业，控股比例为41.95%。实现了政企分开，资源所有权、管理权与经营权分离。景区内的宾馆、索道等项目以特许经营方式授权给社会企业运作，既引入了社会资金参与景区建设管理和生态保护，又提高了景区管理服务水平。
再如泰山风景区，山东省和泰安市授权泰山景区党工委、管委会对泰山景区范围内的经济、行政、社会事务实行统一领导和管理，市委、市政府双派出机构、准一级政府的管理模式，实现了景区范围内的集中统一管理；打破行政区划约束，将乡村纳入景区管理，使景区和乡村在正确处理眼前利益与长远利益的关系上达成了共识，极大地增强了统筹发展能力；将市政府直接管理的有关部门划归景区管理，为责权利统一提供了组织保障；实行综合执法，实现了管理与执法的有效融合；搭建了区域内行业管理框架，统管景区内的风景、文物、林业、旅游、环保等行业，强化了景区内部的综合管理职权，更好地满足了依法高效行政的需要；准一级财政的管理模式，理顺了财务体制、经营体制，调动了景区积极性，为实现景区、政府、区域多赢提供了财政支持。
（三）遵循保护优先的原则，实现功能分区、协调发展。黄山景区保护有着比较健全的法制法规，省政府先后颁发了《关于黄山风景区护林防火布告》、《关于加强黄山风景区保护管理的布告》等等几十件法规文件，将黄山旅游业的可持续发展纳入了法治化的轨道。面对丰富的旅游市场，黄山管委会严格按照《黄山风景名胜区管理条例》的规定，加大综合治理的力度,保护与规划都严格依法办事、按章办事、科学办事，将“保护第一”的思想全方位融入景区管理，对景区资源实施无条件严格保护，提出了“保护做加法、开发做减法，山下做加法、山上做减法”的保护理念，将景区内的办公机构、客运中心和生活设施全部外迁，大大减轻了景区环境承载压力。正是因为黄山世界地质公园把生态资源保护放在第一位，依靠最佳的生态资源提升景区的价值，打造最好的品牌，从而推动了旅游发展，实现了丰厚的旅游收入。
二、对我省风景区立法和管理工作的启示和几点建议
青海湖是我国最大的内陆咸水湖，是青藏高原生物多样性宝库，是国家级自然保护区、国家级重点风景名胜区和国家
通过对上述几个我国著名景区的实地考察，对我省的风景名胜区立法和管理工作有很大启示。因此，在《青海湖景区保护利用管理条例》的制定中，我们认为应该遵循以下几个原则：一是要按照省十二次党代会精神要求，结合青海湖流域生态环境保护和综合治理工程，推进优势资源开发，积极发展生态旅游业，巩固青藏高原现代生态畜牧业领先地位，建设生态良好、经济繁荣、人民幸福、社会和谐的环湖新区；二是要认真贯彻国务院关于风景区管理“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用” 的方针，在开发建设、景区管理过程中都要切实遵循保护优先的原则，实现功能分区、协调发展；三是要突出景区的开发建设和保护利用应当符合景区规划的要求，采取有效措施保护旅游资源，体现地方特色，并按照有关规定制定旅游资源保护方案和建设方案，以充分保障旅游资源利用率的最大化；四是要明确要求景区内的建设活动，必须依法开展环境影响评价和地质灾害危险性评估，必须制定污染防治和水土保持方案，采取有效措施，保护周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。
同时，我们建议通过制定《青海湖景区保护利用管理条例》，促进并做好以下工作：
（一）青海湖景区管理部门与环湖州、县、乡（镇）政府均要妥善处理好当前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，按照“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的方针，做好青海湖风景名胜区管理中的各项工作。
（二）青海湖自然资源和风景名胜资源的不可再生性，决定了青海湖景区的一切工作必须以保护自然资源和风景名胜资源为前提，坚持“生态优先，保护第一”的原则。只有坚持在“保护中开发，开发中保护”的原则，才能维系并提升青海湖的自然和人文价值，为青海湖旅游品牌的打造提供保证，推动地方旅游经济长远繁荣发展。
（三）明确景区管理部门保护、规划、建设和管理青海湖景区的行政职责，解决管理主体多、层级多和管理交叉等体制性问题，强化景区资源管理的完整性、统一性和执法的严肃性。