民族区域自治制度： 各民族团结进步繁荣发展的坚强基石

       伟大的中国共产党即将走过91年的光辉历程。中国共产党自成立以来，就不断将马克思主义基本原理与中国实际相结合，在革命和建设的道路上努力实践、不断探索，在中华民族的历史发展进程中留下了辉煌壮丽的篇章。特别是针对我国幅员辽阔、民族众多的现状，把民族区域自治作为解决民族地区问题、促进民族地区发展的重要方针，这一马克思主义中国化的伟大创举，揭开了中国多民族国家团结奋进的崭新篇章，标志着中国成功走出了一条符合中国国情、具有中国特色的民族工作正确道路。
       民族区域自治制度是我们党在长期探索和实践中逐步建立并发展起来的。
       早在新民主主义革命时期，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体就把马克思主义民族理论与中国民族问题实际相结合，最终选择民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，在中华苏维埃共和国宪法大纲、陕甘宁边区施政纲领、陕甘宁边区宪法原则等宪法性文件以及党的文件中都开始有所体现。1949年，中国人民政治协商会议共同纲领第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关”，确定了建立单一制的人民共和国，在各少数民族聚居的地区实行民族区域自治，并为其以后的发展提供了宪法性依据。在1954年制定第一部宪法时，把民族区域自治作为基本政治制度确立下来，第3条第4款明确规定“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”1975年宪法和1978年宪法也作了相应的规定。
       改革开放以后，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体总结建国以来实行民族区域自治的历史经验和“文化大革命”的沉痛教训，提出坚持实行民族区域自治，并适应发展社会主义民主和健全社会主义法制的要求，领导制定和实施了民族区域自治法，使我国民族区域自治走上了法制化的轨道。在改革开放和现代化建设的重要历史时期，以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体多次强调要坚持和完善民族区域自治制度，并将民族区域自治制度作为建设有中国特色社会主义民主政治的重要内容。1997年党的十五大以来，民族区域自治制度被确立为我国必须长期坚持的一项基本政治制度。2007年，党的十七大强调，坚持中国特色社会主义政治发展道路，不断推进社会主义政治制度自我完善与发展，必须坚持和完善民族区域自治制度。
       在新中国成立以前，就建立了民族自治地方。1947年，在中国共产党的领导下，已经解放的蒙古族地区建立了中国第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。新中国成立后，中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。目前，我国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个，还有1200多个民族乡。在全国55个少数民族中，有44个民族建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的70％以上。自治地方的数量和布局，与中国的民族分布和构成基本上相适应。 1984年民族区域自治法颁布实施，2001年新修订的民族区域自治法颁布实施，2005年国务院颁布《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，为民族区域自治制度奠定了重要的法制基础。
       民族区域自治制度作为一项富于“中国特色”的政治制度，具有两个显著特点：一是中国的民族区域自治，是在国家统一领导下的自治，各民族自治地方都是中国不可分离的一部分，各民族自治机关都是中央政府领导下的一级地方政权，都必须服从中央统一领导。二是中国的民族区域自治，不只是单纯的民族自治或地方自治，而是民族因素与区域因素的结合，是政治因素和经济因素的结合。民族区域自治制度的贯彻执行，在保障少数民族平等的权利以及自主地管理本民族内部及地方性事务的权利方面，在维护国家的统一和安定、民族大家庭的团结，以及发展经济和其他各项事业方面，都发挥了重要作用。民族区域自治制度的这些内涵和特征，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的精神，体现了民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的原则，是中国共产党和中国人民的实践经验与政治智慧的结晶。
       依据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方的自治机关，是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，它们在行使同级地方国家机关职权的同时，拥有自治权：
       一是自主管理本民族、本地区的内部事务。中国155个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任，自治区主席、自治州州长、自治县县长则全部由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方的自治机关所属工作部门的其他组成人员中，依法合理配备实行区域自治的民族干部和其他少数民族干部。目前，全国少数民族干部总数达290多万人。
       二是享有制定自治条例和单行条例的权力。截至2008年底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例134个，单行条例418个。民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有74件。
       三是享有自主发展经济、社会、文化事业等多方面的权力。如使用和发展本民族语言文字，民族自治地方还有权保持或者改革本民族风俗习惯，自主安排、管理和发展本地方经济建设事业，自主管理地方财政，自主发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业。
       新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国民族区域自治制度不断完善，民族地区经济社会得到全面发展。
       建国之初，党和国家按照“慎重稳进”的方针，因地制宜地开展民族地区的民主改革和社会主义改造，引导各民族共同走上社会主义道路，极大地解放和发展了民族地区的生产力，实现了中华民族发展史上最广泛、最深刻的社会变革。
       改革开放以来，党和国家制定了一系列促进少数民族和民族地区发展的优惠政策。1999年，中央作出实施西部大开发的战略决策，为加快少数民族和民族地区发展提供了重大的历史机遇；从2000年开始，中央财政投入巨额补助资金，在107个边境民族自治县（旗）实施兴边富民行动，推动边境民族地区发展全面提速；2007年3月国务院办公厅印发的《少数民族事业“十一五”规划》规定，在交通、水利、电力、通信、能源等领域实施11项重点工程，加强民族自治地方基础设施建设；2000年至2008年，中央财政累计安排民族地区转移支付993.09亿元，为长期欠发达的少数民族地区注入源源不断的发展动力。
       改革开放以来，民族地区的社会固定资产投资从1978年的76亿元增加到2008年的1.4万亿多元。据相关部门统计，2008年，包括内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆5个自治区和贵州、云南、青海3个多民族省在内的民族地区GDP总量达30626亿元，按可比价格计算比1978年增长了17.3倍，年均增速10.2％。南昆铁路、南疆铁路、青藏铁路、西气东输、西电东送等一大批重点工程开工建设，民族地区的基础设施得到普遍改善，城乡面貌焕然一新。同时，国家大力发展少数民族和民族地区文化、教育、科技、卫生、体育等社会事业，少数民族群众的文化生活水平得到全面提高。
       “十一五”时期，是少数民族和民族地区经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、各族群众得到实惠最多的时期之一。经济持续快速发展，综合实力显著提升；基础设施建设得到加强，生产生活条件明显改善；经济结构加快调整，特色优势产业进一步壮大；社会建设扎实推进，保障和改善民生取得显著成效。“十一五”总体规划和各地各部门的发展规划体现了对民族地区的倾斜。同时，积极编制支持民族地区加快发展的各种专项规划，有重点、有步骤地推进民族地区经济社会发展。从2006年起，中央财政在对8个民族省区、30个自治州实施民族地区转移支付的基础上，又将53个非民族省区、非民族自治州所辖的自治县纳入了中央财政转移支付范围。此外，还在扶贫、教育、文化、卫生等方面，加大了专项资金投入。“十一五”以来，一般性财政转移支付资金、专项转移支付资金、民族八省区财政扶贫资金、少数民族发展资金，以及累计安排5个自治区的投资规模每年都有很大幅度增长。这些资金投入，帮助建成了一批机场、高速公路、水利枢纽等基础设施项目和重点产业项目，对加快少数民族和民族地区经济社会发展发挥了至关重要的作用。
       “十二五”期间，国家通过扶持人口较少民族发展、兴边富民、少数民族事业发展等三个专项规划来推进少数民族和民族地区的发展，这些规划不仅将继续加大资金投入的力度，还将更加侧重基础设施建设、优势特色产业培育以及文化、教育、卫生、科技等与少数民族群众生活息息相关的内容。我们看到，党中央、国务院对少数民族和民族地区的发展高度重视。经过“十一五”的持续平稳快速发展，民族地区已经站在了一个新的发展平台。随着国家整体经济实力的增强，国家和发达地区支援民族地区发展的力度还会更大。少数民族和民族地区的干部群众加快发展的信心更足，积极性更高。面对这些好的条件，我们对少数民族和民族地区未来发展感到信心十足、精神倍增。我国55个少数民族以政治、经济、文化、社会各个方面取得巨大进步的生动实践，向世界宣告了民族区域自治这一“中国模式”的厚重、坚实与珍贵。
       青海虽然不是自治区，但少数民族人口占全省总人口的46.3%，实行民族区域自治的面积占全省总面积的98%，是非民族自治区的民族地区。新中国成立以来，特别是改革开放以来，青海省委、省政府紧紧抓住党中央、国务院实施西部大开发战略的宝贵机遇，深入落实科学发展观，把帮助少数民族和民族地区大力发展经济，促进各民族的共同繁荣作为事关全省经济社会发展的重大问题来对待，采取了一系列特殊政策和措施，积极扶持民族地区发展经济，增强民族自治地区自我发展的能力，使少数民族和民族地区的经济实力明显增强，基础设施不断改善。
       为使民族区域自治法的各项规定落到实处，制定了《青海省贯彻实施〈民族区域自治法〉的若干规定》，《进一步加强民族工作促进少数民族和民族地区加快发展的实施意见》、《青海省实施〈少数民族事业“十一五”规划〉的意见》等，强化促进民族自治地方发展的优惠政策措施，重点在充分尊重少数民族管理本民族事务的权利，保障民族自治地方行使自治权，省政府各部门积极帮助各自治地方加速发展经济，努力发展民族自治地方文化教育和医疗卫生事业等方面做了规定。各自治州、县也相继制定了自治条例和单行条例，使民族区域自治法赋予民族自治地方的自治权利更加具体化。2001年民族区域自治法修订后，全省6个自治州、7个自治县按照民族区域自治法的规定都对自治条例进行了修改完善。截止2010年底，先后制定和批准地方性法规、自治条例和单行条例325件，现行有效263件，废止62件，内容涵盖了全省经济、政治、教育、科学、文化、卫生、资源、环境、民族、民政等社会生活的各个领域。这些地方性配套法规的制定和实施，对坚持和完善民族区域自治制度，充分发挥民族区域自治机关的效能，促进民族自治地方经济社会发展，加强民族团结，维护社会稳定起到了十分重要的作用。
       党和国家非常重视青海民族地区的发展，在财政转移支付、基础设施建设、经济社会发展、改善民生、保护生态、减少贫困等方面给予特殊帮扶。2008年，省财政对6个自治州和7个自治县的各类财力转移支付资金达121.4亿元，占自治地方总财力的81.5%，玉树、果洛藏族自治州的省级补助在96%以上。上级国家机关的支持和帮助，有力促进了民族自治地方的经济社会发展，少数民族群众的生活水平不断提高，民族凝聚力显著增强，民族区域自治制度更加深入人心。
       实施西部大开发战略以来，国家加大对民族地区的投资力度，青海油田100亿立方产能建设工程、青藏铁路西格段电气化工程、涩格天然气复线输气管道工程等一大批重点项目落户我省民族地区。这些重点建设工程的建设实施，极大地带动了少数民族和民族地区的经济社会发展，经济结构发生了重大变化，少数民族群众的生活水平不断提高。全省各族人民共享改革开放的伟大成果，走向建设富裕文明和谐新青海的新征途。
       实践证明了这样一条真理：坚持科学发展观，促进民族地区又好又快发展，是少数民族和民族地区繁荣进步的根本途径，是加强民族团结、巩固和发展社会主义民族关系的根本保证。
       我国是一个多民族国家，少数民族人口众多、分布广泛的国情，决定了民族工作始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作，决定了民族问题始终是我们建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题。胡锦涛同志指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不可动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。” 这是我们党深刻总结民族工作实践得出的经验，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。从确立民族区域自治为重要的建国方略，到把民族区域自治写进党的基本纲领，并以基本法的形式加以规范，几代中国共产党人的伟大创造，充分保证了民族区域自治制度在发展中国特色社会主义民主政治、建设中国特色社会主义政治文明中的重要地位和作用。
       中国特色社会主义，是当代中国发展进步的旗帜，是全国各族人民共同团结奋斗、共同繁荣发展的旗帜。夺取全面建设小康社会的新胜利，开拓中国特色社会主义更为广阔的发展前景，必须毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度。我国的民族区域自治制度，也只有放在建设中国特色社会主义的大格局中，放在中华民族伟大复兴的大背景下，才能坚持得下去、完善得起来。这是历史赋予我们的庄严使命。
       经过60多年风雨考验，60多年探索实践，民族区域自治制度已经成为中国特色社会主义不可缺少的组成部分，是社会主义政治文明在民族问题上的集中体现。因为这个制度，我们巩固了平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，体现了中华民族多元一体的基本格局，保证了中华民族大家庭的根本利益。胡锦涛同志指出，“民族地区存在的困难和问题，归根到底要靠发展来解决”，强调“我们必须从全局和战略的高度，充分认识加快民族地区发展的极端重要性”，并提出了“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的新世纪新阶段民族工作主题。大力加快少数民族和民族地区经济社会发展，最重要的是要深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，促进民族自治地方又好又快发展，着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，保证各族人民共享改革发展成果，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系，加强法制建设和少数民族干部队伍建设，为民族地区改革、发展、稳定提供保障。
       回首历史，植根于中华沃土的民族区域自治制度这一“中国模式”，成就卓著，举世瞩目。展望未来，这一制度必将在新的实践中不断发展与完善，引领少数民族和民族地区在实现中华民族伟大复兴的道路上共同团结奋斗、共同繁荣发展。我们坚信，坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，把各族人民的意志凝聚起来、聪明才智发挥出来，我们就一定能够形成推动现代化建设和中国特色社会主义的磅礴伟力，实现中华民族的伟大复兴。
       （作者系青海省人大常委会副主任）