西部大开发与民族区域自治制度的完善

       实施西部大开发战略，是党中央、国务院在世纪之交作出的重大决策，是贯彻落实邓小平同志“两个大局”战略构想、“三个代表”重要思想和科学发展观生动而具体的实践，是对中国特色社会主义理论的丰富和发展，是我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重要组成部分。我国155个民族自治地方中有5个自治区、27个自治州和83个自治县分布在西部地区，还有3个自治州和15个自治县比照享受国家的西部大开发政策，西部民族自治地方面积占西部地区的86.5%，占民族自治地方总面积的96.7%。西部大开发的10多年，是民族地区经济发展最快，人民群众受惠最多，城乡面貌变化最大的时期。事实证明，实施西部大开发政策有力地促进了西部地区特别是西部民族地区经济社会发展。同时，作为我国处理民族问题的基本制度，民族区域自治制度也为西部大开发政策的顺利实施，促进民族地区的发展提供了坚强的制度保障。
       一、民族区域自治制度是实现西部地区发展的重要保障
       我国的民族区域自治制度，是在中华人民共和国领土范围内，在中央政府集中统一领导下，各少数民族以聚居区为基础，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权利，享有当家作主，管理本地区本民族内部事务的自治制度。它体现了中国自古以来就是一个多民族的统一国家的历史特点，有力地保证了民族自治地方政府与中央人民政府之间的从属关系。实践证明，民族区域自治制度的选择与实施符合中国国情，满足我国西部地区社会发展与经济增长的体制要求，推动了西部大开发战略的深入实施。民族区域自治制度赋予自治地区少数民族广泛的自治权。自治权是民族区域自治制度的核心问题，是少数民族人民当家作主、自己管理本民族内部事务的主要标志，也是实现民族平等团结的重要手段和加快发展少数民族经济文化、实现民族共同繁荣的根本保证。
       民族区域自治制度促进了西部地区的经济发展。西部大开发10多年来，民族地区生产总值由1999年的7743亿元增加到2008年的30626亿元，按可比价格计算增长了1.8倍，年均增长11.9%。人均地区生产总值由1999年的4293元提高到2008年的16057元。民族地区全社会固定资产投资由1999年的2728亿元增加到2008年的18453亿元，增长了6.8倍。青藏铁路、西电东送、西气东输等一大批标志性工程在民族地区建成，交通、水利、能源及通信等基础设施条件得到改善。西部地区相对于东部沿海地区，由于各方面的原因，经济发展相对落后。西部大开发战略实施的宗旨就是要推动西部地区的经济发展，实现各民族的共同繁荣。建国以来，结合民族区域自治制度，党和国家采取积极的扶持政策，从人力、物力、财力等方面大力支持西部少数民族地区，西部地区的经济实现了平稳较快增长。
       目前，我国基本上完成了建立少数民族自治地方的任务。现在55个少数民族都有自己的代表参加全国人民代表大会，全国的少数民族干部已从1950年l万多名增加到现在的206万，他们在自治地方的各级机关乃至国家机关中担任各种领导职务，形成了在党务、政务、科教文卫等方面有专门技能的一支广大的少数民族干部队伍。西部大开发10多年来，西部地区普遍加强了法制建设。以青海省为例，从2000年至2011年，青海省人大常委会共制定和批准了133件地方性法规和条例，占全部立法总数的44%，这些法规和条例中绝大多数与民族地区的发展休戚相关，有的还是民族区域自治政策的细化和补充。2001年民族区域自治法重新修订颁布后，全省13个民族自治地方根据经济社会发展需要，全部重新修订和完善了本地方自治条例。同时，加强了宗教立法工作，制定了青海省宗教事务及六个自治州的藏传佛教事务等法规和条例。这些法规和条例的制定和实施，为民族地区经济发展、民族团结、社会和谐提供了坚强的法制保障。
       二、西部大开发必须维护民族团结和社会稳定大局
       在现阶段，我国各民族的民族特点和民族文化的差别依然存在，经济发展程度上的差距依然存在，这是由各民族所处的生产、生活环境和生产力发展水平决定的。东西部发展差距就是这种差距的集中表现，如果听任这种差距长期存在下去，势必影响民族团结，危害社会稳定。以往的经验证明，影响社会稳定有多方面的原因，地区之间、民族之间经济发展程度和人民生活水平的不平衡状况也是其中的一个重要原因。
       西部地区的一些民族跨境而居，由于语言、文化、宗教等原因，民族关系容易受到国际因素的影响，国内外敌对势力和极少数民族分裂分子也会打着民族宗教旗号或利用民族宗教问题蒙蔽少数民族群众，破坏民族地区的稳定，危害祖国的统一。另外，随着西部大开发战略的不断推进与深入，频繁的地区间人口流动也会引发新的民族矛盾或问题。改革开放伊始，西部地区大量的人才流向东部，出现了“孔雀东南飞”的现象。西部大开发战略实施以来，西部地区的发展速度大大加快，人才又有了向西部流动的趋势。人口随着市场发展进行流动，这是市场经济发展的必然规律。随着各民族流动人口的增多，民族间的人口比例也会发生变化，在交往中也会因为文化、宗教、风俗等原因产生矛盾和摩擦。处理不好，将会对民族团结和社会稳定产生不利影响。所以，民族问题无论是新是旧，我们都要坚持民族区域自治制度基本原则不变，即民族平等、民族团结和各民族的共同繁荣，引导各民族在发展各族权益的同时，更多关注中华民族大家庭的建设和成长。解决民族问题的根本途径在于西部地区的经济发展和各民族的共同繁荣，因此，加强民族团结，实现各民族共同繁荣发展，也必须牢牢抓住西部大开发这个千载难逢的发展机遇。
       三、以民族区域自治法为着力点加大法制建设力度
       1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治制度以法律的形式得以确立。在中国法制建设日趋成熟，法制观念深入人心的大背景下，西部地区的发展，西部大开发战略的实施离不开法律的规范、引导、促进和保障。民族区域自治法和国务院实施民族区域自治法若干规定的法律原则比较笼统，在具体性、可操作性等方面仍有一些欠缺和不足，加之西部大开发、支持青海等省藏区发展等重大战略决策的一些规定也需要通过立法形式加以确定，因此，在新的形势下，贯彻民族区域自治法，加快西部大开发进程，应该以民族区域自治法为着力点进一步加大法制建设力度。
       一要加速西部地区市场经济的法制化。在市场化程度较低阶段，政府强力推动，对西部大开发起到积极的促进作用。新一轮西部大开发已进入到市场经济较为完善的阶段，生产经营活动主要由市场主体企业进行，政府不应再成为市场竞争的一方，要尽快调整角色，严格区分行政手段与经济手段、政府行为与市场行为、政治目标与经济目标，坚决剔除政府职能中的企业行为。在西部大开发中，民族区域自治制度应该根据当地市场的要求，适当放宽投资限制，促进投资主体多元化，鼓励和保护西部多种所有制经济成分的发展，以改变西部地区所有制经济结构较为单一、非公有制经济发展明显滞后的状况，依法培育非公有制经济成分，引导和保护其参与西部开发建设。
       二要通过立法明确中央政府与自治地方政府的分工。中央政府应该立足全局，抓好西部大型项目的开发。各地方政府要服从中央统一部署，做规划、上项目必须服从国家的长远规划和统筹安排，做到局部利益服从全局利益。同时，要充分发挥各地方政府的自主性和创新精神，积极参与和实施西部开发与加快中西部发展的决策。从法律上既明确各项任务的责任主体，又规定相应的法律责任与义务，对于西部地区的经济发展，尤其是西部大开发战略的贯彻落实意义重大。
       三要推进政府依法行政。我国目前各种法律体系已基本健全，但缺失的主要是对法律的遵守。地方政府作为公权力的执行机构，模范遵守法律，才能保证公权力的公平公正实行。政府虽然有自己的利益驱动和价值评判，但法律作为国家意志，理应得到尊重和维护。不能选择性的去执行或者变通执行法律法规规定，法律如果存在选择性和地域性，其意义便荡然无存了。政府在执行法律的同时，也是取得公众信任的过程。招商引资的最大难度并不在于政策不够优惠，条件不够好，很大程度上是投资者难以相信地方政府许下的种种诺言。
       四要加强生态环境保护立法。西部大开发应该在尊重民族区域自治制度的基础上超越地区、部门和行业局限，根据各生态区的情况制定整体环境保护规划并依法统一执行，依法建立健全生态补偿制度。坚决贯彻当地人受益原则，依法实行促进生态环境建设的优惠政策，大力扶持和鼓励生态环境整治工程、污染防治和资源综合利用产业。同时，严格执行环境保护法，做好环境污染的源头控制工作。对各项决策、各类项目进行环境影响评价，凡不符合环保要求的决策和项目一律封禁，避免西部大开发中出现“先污染后治理、先破坏后恢复”的问题。
       西部大开发战略新一轮的实施标志着我国区域经济政策从非均衡发展战略逐步的缩小地区间差距，坚持区域经济协调发展，加快我国的整体快速发展拓展了更大的空间。我们相信，只要我们解放思想，转变作风，真抓实干，把中央的决策部署贯彻好、落实好，西部地区必将迎来更加美好的明天，作为我国基本政治制度的民族区域自治制度也必将在西部大开发的伟大征程中开出灿烂之花。