关于贯彻实施《中华人民共和国民族区域自治法》情况的调研报告

       今年以来，根据省人大常委会立法调研工作安排，由省人大常委会副主任昂毛带队，省人大民族侨务外事委员会、省民宗委组成了联合调研组，分期就我省民族地区及部分外省区贯彻落实《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称自治法）的情况进行了专题调研。为全面掌握自治法在不同省区、不同民族成分地区的贯彻执行情况，调研组确定了“注重内部研究，加强外部调查”的工作理念，除在我省的海南州、果洛州、玉树州等地开展调研外，还赴四川省阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和西藏自治区昌都等地区进行了调研，通过听取工作汇报、座谈、实地走访等方式，了解掌握了各地贯彻实施自治法的情况。
      一、贯彻实施民族区域自治法的主要成效
      民族区域自治制度是我国处理和解决民族问题的一项基本政治制度，自治法是实施这一制度的基本法律，是我国民族工作法制化、规范化的重要保障。青海是个多民族聚居的省份，全省共有55个民族成份，现有少数民族人口共238万多人，约占全省总人口的46％；在青海世居的少数民族有藏族、回族、土族、撒拉族、蒙古族等，其中土族、撒拉族是全国唯一在青海特有的少数民族。青海虽然不是民族自治区，但全省民族自治地区占全省面积的98%以上，有6个自治州、7个自治县。从这个角度来看，青海省的工作就是一个较大民族地区的工作，贯彻落实好自治法、做好民族工作，是我省多年来的工作重点。自治法颁布实施的近二十年来，我省各级党委、政府从当地实际出发，根据自治法制定推进民族地区经济社会发展的各项措施，解决民族自治地方经济和社会发展中的实际问题，取得了显著成效。
      （一）民族地区法制建设全面推进
      经过长期不懈努力，6个自治州、7个自治县均制定了本自治地方的自治条例。自治法修订后，我省各自治州、自治县根据国家法修订的状况，及时对本自治地方的自治条例作了修订。各自治地方还根据本州、县的实际，制定了促进当地经济社会发展的单行条例，如海西州制定了《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》，海南州制定了《海南藏族自治州民族教育工作条例》，果洛州制定了《果洛藏族自治州生态环境保护条例》，玉树州制定了《玉树藏族自治州发展个体私营经济条例》，等等。至2010年底，我省各民族自治地方制定通过并提请省人大常委会批准通过的自治条例、单行条例共160余件，这些条例涉及各自治州、自治县的政治、经济、文化、教育、科技、生态建设和资源环境保护等各个领域，为我省民族地区经济社会各项事业的发展提供了有力的法制保障。
      （二）经济快速发展
      1、经济实力明显增强。国家实施西部大开发战略以来，特别是国务院制定出台《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》以来，我省各族人民深入贯彻科学发展观，和衷共济，顽强拼搏，战胜了包括玉树地震在内的各种重大挑战和考验，经济得到了快速发展，民族地区经济实力也明显得以增强。2010年，全省实现生产总值1350.43亿元，财政一般预算收入达到205 亿元，实现了历史性突破。全省固定资产投资完成1068.7亿元，增长33.5%，其中藏区投资增长39.2%，民族地区的投资已成为一项重点工作。财政转移支付力度不断加大，有力拉动了少数民族地区的经济发展。以玉树县为例，2006年至2010年，上级财政共下达民族地区转移支付资金12365万元，基本保证了该县国家机关正常运转、财政供养人员工资足额发放、基础教育正常经费支出。同时，积极建设高原现代生态农牧业，在民族地区加大新型农牧业技术推广工作力度，努力提高农畜产品加工转换率，增强了民族地区自我发展能力。近年来省委省政府提出的“四个发展”战略思想、“四区两带一线”发展纲要以及青海省“十二五”规划，更是在深入把握民族地区发展态势上提出的、旨在促进我省民族地区经济发展的一系列重要举措，这些战略规划的实施，有力地促进了我省民族地区经济发展，不断壮大了我省民族地区经济实力。
      2、基础设施明显改善。自治法第五十六条第一款规定“国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目”。按照这一规定，我省始终注重民族地区的基础设施建设工作，制定规划，优先安排，不断加大民族地区固定资产投资力度。拉西瓦、积石峡等水电站建成投产，格尔木大型光伏电站并网投运，改善了民族地区的电力供应；玉树机场建成通航，丹拉国道西宁西过境高速公路建成通车，兰新铁路第二双线、西格段增建二线、青藏交直流联网工程等23项重点基础设施项目加快实施，改善了民族地区的交通条件；启动了迄今规模最大的黄河谷地百万亩土地开发整理项目，开展了15个国家级小型农田水利重点县建设，加快建设河湟特色农业百里长廊，大力推动了民族地区农业示范园区建设和设施农业发展。这些在我省民族地区开展的建设项目，为我省民族地区长远发展增添了后劲。
      3、生态环境得以保护。青海是三江之源、中华水塔、山水之宗，是国家重要的生态屏障。我省民族地区严格落实自治法、国家有关政策的职责规定，始终将生态保护与建设作为一项重点工作，采取多种措施保障生态安全。三江源自然保护区生态保护和建设进度加快，效益开始显现，以玛多为例，其千湖之县的生态恢复明显。青海湖流域周边地区生态环境综合治理防沙治沙、植树造林、水土保持等工程已基本完成建设任务；退耕还林、退牧还草、荒山造林、三北防护林和天保工程已全面完成建设任务。随着这些重点工程的实施，我省民族地区的生态环境有了一定的改善，生态环境恶化趋势得以遏制，为长江、黄河下游省区经济发展乃至国家的全面可持续发展做出了重要贡献。
      （三）社会事业和民生建设得到全面加强
      ——教育事业全面发展。制定了中长期教育改革发展规划纲要，认真落实民族地区各类教育项目建设投资，大幅增加藏区义务教育教师编制。民族地区中小学布局调整和校舍安全、教育资源整合等工作加快推进，“两基”攻坚如期实现，通过“两免一补”、提高寄宿制贫困学生生活补助标准等方式，有效扩大了民族地区学生接受义务教育的普及面，民族地区学生的学习、生活条件得到改善。认真落实“双语”教学、高考招生照顾、民族班的设立等政策，大批少数民族中、高级人才脱颖而出。
      ——医疗卫生事业取得新进展。多年来，我省始终注重对民族地区医疗卫生事业给予政策倾斜，使民族地区城镇医疗水平有所提高，农牧区的医疗条件逐步得到改善，少数民族群众看病难问题有所缓解，少数民族群众预期寿命得到提升，新型农牧区合作医疗率先在全国完成。通过制定《青海省发展中藏医条例》、《青海省发展中药藏药蒙药条例》等省级地方性法规，保护、传承、发展了民族医药文化。
      ——不断完善公共文化服务体系。民族地区乡镇综合文化站、广播电视村村通等重点工程加快推进，全省广播、电视综合人口覆盖率分别达到90％和95％。各民族自治地方通过举办民运会等形式丰富群众文化生活，增强各族群众体质。在我省民族地区开展的环青海湖国际自行车赛、抢渡黄河极限挑战赛等重大国际赛事，扩大和提升了青海的影响力。
      ——切实保障和改善民生。按照自治法的有关规定和国家政策对民族地区扶持力度的加大，民族地区的群众得以更多实惠。2010年，我省城镇居民人均可支配收入13855元，农牧民人均纯收入3863元。“十一五”期间，在海南州同德县，2010年农牧民人均纯收入和城镇居民收入连续四年保持两位数增长，分别达到4745元和13005元，比2005年分别增长了77%和115%。在我省广大民族地区，城乡低保、社会救助、失业保险金、最低工资和艰苦边远地区津贴等标准全面提高，廉租房、游牧民定居等保障性住房建设不断推进，有力地改善了民生。
      （四）少数民族干部群众各项权利得到切实保障
      第一，少数民族政治权利得到保障。省内世居的藏族、蒙古族、回族、土族、撒拉族都设立了本民族的自治地方；全省6个自治州、7个自治县的自治机关，都按照自治法的有关规定，由施行自治的主体少数民族担任主要领导；在各领导班子及其职能部门中，都配备一定数量的少数民族干部。如果洛州班玛县，全县少数民族干部占总干部人数的56.7%，历届县委委员、县人大代表、县政协委员中，藏族所占比例达到三分之二。在海南州贵德县，全县干部总数为2236人，其中少数民族干部909人，占全县干部总数的40.65%，科级以上领导干部399名，其中少数民族172名，占43.1%。少数民族当家作主，自主管理本民族地区各项事务的权利得到落实。
      第二，少数民族语言文字、风俗习惯、宗教信仰得到尊重。6个自治州的相关单行条例均对当地民族语言文字的使用、保护和发展做了立法规定。在民族地区中小学广泛开展“双语教学”；民族地区司法审判过程中能够基本保证诉讼参与人使用本民族语言文字参与诉讼。为切实保护穆斯林群众的饮食风俗，省人大常委会制定了《青海省清真食品生产经营管理条例》，保证了清真食品的供应。针对宗教事务活动，省人大常委会制定了《青海省宗教事务条例》；6个自治州除玉树州因地震原因未将相关条例报省人大常委会审批外，均制定了本州的藏传佛教事务条例，切实规范、保护了民族地区的正常宗教活动。
      二、自治法贯彻实施中存在的问题
      在调研中我们了解到，我省虽然在贯彻实施自治法工作方面取得了一定的成绩，但与全面落实自治法的各项内容、全面落实党和国家对民族地区的各项政策的总体要求来看，还有一定的差距，对自治法的贯彻执行还存在一些问题。
      （一）配套法规建设不够，一定程度影响自治权的行使。省内各民族自治地方虽然依据宪法、自治法的有关规定，制定了一些自治法的配套法规、单行条例，但与国家整体的法制建设步伐相比，仍显得相对滞后。自治条例、单行条例的内容简单重复上位法的规定，相互照抄照搬，没有很好地突出地方特色。此外，自治地方的立法机关对宪法、自治法规定的“对不适合当地实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示，可经过法定程序变通执行或者停止执行”的变通权认识不到位，部分自治地方在使用变通权时，仅根据当地民族习俗就结婚年龄做出了变通规定，没有在推进自治地方经济社会发展的更为广泛的领域加以行使，没有充分发挥这一重要权力的作用。
      （二）宣传不足，一些部门对自治法的重要性的认识不到位。在我们调研的各民族自治地方，有关部门都能够积极主动采取发放宣传印刷品、开展法律知识普及、专项宣传等方式，在本自治区域内内向广大群众进行有关自治法的宣传，但一些确实能够给予民族自治地方项目资金支持、在贯彻落实自治法推进民族自治地方经济社会发展等内容方面负有重要职责的上级国家机关，却对自治法缺乏必要的了解和合理的认识，认为学习贯彻自治法，是民族自治地方自己的事，是少数民族干部群众自己的事。一方面，部分上级机关及领导对己身承担的帮助民族地区加快发展的职责认识不足，对宪法、自治法规定的自治地方可依据当地实际对国家法律、政策变通执行的认识不到位，不愿意舍利放权，履职能力欠缺；另一方面，部分自治地方的领导也对当地依法享有的自治权不够重视，不敢充分行使自治权，依法行使自治权的意识有待提高。
      （三）政策倾斜力度不够，一些优惠政策无法落实。一是配套资金减免工作不到位。上级机关在做项目立项工作时，往往要求地方要有配套资金，而民族地区由于发展基础薄弱、地方财政实力有限，往往不能提供足够的配套资金。如，互助土族自治县2009年全县项目资金共计27889.06万元，其中中央支付5035万元，省财政拨付13963.06万元，互助县要配套8891万元，而该县2009年地方一般预算收入只有8000万元。门源回族自治县2008年财政配套资金1788万元，占一般预算收入3402万元的52.56%；2009年配套资金达3621.15万元，占一般预算收入3793万元的95.5%；2010年，门源县预计配套资金达6738.06万元，占一般预算收入4248万元的158.62%。以上数据说明，我省民族地区财政配套数额高、压力大，且财政配套资金数额逐年上涨，超出了自治地方财政的支付能力。二是上级机关在制定政策、下达资金时，对民族地区的实际缺乏全面掌握，很多资金按条下达，不能做到条块结合、打包分配，影响了资金使用效果。三是财政转移支付力度不足，补助额度不够，不能满足自治地方发展需求。四是税收优惠政策落实不到位，矿产资源开发补偿机制有待健全。一些在自治地方自主发展的企业，没有能够按照自治法的有关规定享受税收优惠政策。一些在民族地区投资营利的企业，在民族自治地区开厂设矿，利用当地资源获取高额利润，但由于注册地不在民族地区，大量税收被注册地收取，形成了民族地区牺牲环境资源、税收却被非民族地区收走的不良局面。五是生态补偿机制不健全。我省广大民族地区，尤其是青南地区，处于三江源头，是长江、黄河、澜沧江等重要河流的发源地。这些年来，这些地区以牺牲自身的短期、局部利益为代价，对下游地区、全国乃至亚太地区生态建设、环境保护作出了重要贡献，理应享受合理的生态补偿，但由于相关的补偿机制还不健全、政策还不完善，对民族自治地方进行生态补偿的规定落实不到位。
      （四）民族人才培养力度不够，民族语言文字保护和发展仍需努力。在民族自治地方，各行业的少数民族人才的培养、选拔工作仍需努力推进。少数民族干部在一些职业资格考试方面，如司法考试、执业医师资格考试的通过率较低，使得民族地区少数民族法官、检察官、医生严重短缺。在司法审判领域、民族地区公共服务领域，通晓当地民族语言文字、风俗习惯的民族“双料”干部越来越少，无法为广大群众提供更有效服务。“双语”教学等措施，虽然在一定层面上保护了民族语言文字，但与群众的现实需求仍有一定的差距。
      三、几点意见和建议
      针对调研中发现的问题，为更好地贯彻落实自治法的各项规定，调研组提出以下工作建议：
      （一）加大自治法配套法规建设力度，加快民族地区的社会发展。要按照省人大常委会立法规划项目安排，做好我省实施自治法办法的立法工作。在实施办法的立法过程中，有关立法部门要根据自治法，拿出具体措施和办法，使自治法、国务院实施办法的原则规定具体化，确保民族自治地方能切实享受到法律规定的优惠政策，逐步建立和完善上级国家机关帮助民族自治地方发展的长效机制。此外，要紧密结合民族自治地方的特点和需要，行使好变通权，通过民族地区法制的健全完善，为民族自治地方改革、发展、稳定工作提供法制保障。要解决好民族自治地区少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，落实惠及民生的优惠政策，将资金投入进一步向民族地区的教育、卫生、文化、社会保障等公共服务倾斜，加大扶持力度，促进民族地区的和谐社会建设。
      （二）加强学习，广泛宣传，提高认识，切实增强贯彻民族区域自治法的责任感和自觉性。自治法是各族干部群众、各级国家机关都应遵守的国家基本法律，一定要提高各族干部群众、社会各界，尤其是各级领导干部对贯彻实施自治法长期性、重要性的认识，采取切实有效措施，加强学习宣传和教育，深刻理解自治法的法律地位和重要作用。民族自治地方的上级国家机关要树立依自治法履行职责的意识，不能认为贯彻落实自治法只是民族自治地方的事情，要明确自身帮助民族自治地方加快发展的法定职责和义务，增强贯彻执行自治法的责任感和自觉性。制定政策的有关职能部门，要进一步加强学习，切实掌握党和国家的民族政策，熟悉相关法律规定，加强调研，深入了解民族自治地方的实情，使制定出的政策更加符合民族地区的实际。各民族自治地方也要加大对自治法的学习宣传力度，自治机关要合法、充分、切实行使好自治权。
      （三）认真贯彻自治法及国务院的有关规定，使民族地区的各项优惠政策落到实处。自治法第三十二条第三款规定：“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾”；国务院实施民族区域自治法若干规定第七条第三款规定：“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金”。法律法规对少数民族地区财政配套方面明确规定了优惠政策，但在实际中，这样的好政策、好规定并没有得到很好的贯彻实施，因此，必须严格按照法律法规的规定做好有关工作，在加大民族地区项目建设投资力度的同时，特别要考虑民族地区经济落后的实际情况，尤其在一些民生工程项目方面，要加大转移支付力度，提高补助额度，按法律、法规规定降低配套资金比例，以减轻民族地区人民群众和地方政府的负担，确保建设项目的计划安排和顺利实施。
      （四）实施生态补偿和资源开发补偿，增加民族自治地区财政收入，增强民族自治地区自我发展能力。调研中我们了解到，作为一个生态大省，我省很多民族地区近年来始终致力于环境保护工作，为了保护生态环境，将那些能够促进自治地区经济发展，但对生态环境造成损害的项目拒之门外，环境保护好了，下游人民受益了，但自身经济发展和财政收入受到了影响。还有一些自治地方，引进了一些资源开发项目，但囿于制度所限，税收基本被国家和省上收走，引进的投资项目给当地只是带来了一些社会效应，经济效益上得不到明显改善。为此，必须构建生态环境保护补偿机制，明确补偿范围、标准和程序，完善补偿政策，实行合理补偿，切实维护对国家生态环境保护作出贡献的民族自治地方的利益。在自治地方征收的矿产资源补偿费、水资源补偿费等，要优先安排用于民族自治地方；在确定资源税等各项收益的地方分成比例时，要切实照顾民族自治地方的利益。
      （五）对不符合民族地区的优惠措施进行清理，提高民族地区综合发展水平。国家实施西部大开发战略以来，西部民族地区经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定，各项事业取得了显著成就，为全国经济发展开辟了新的广阔空间，有力地促进了区域经济协调发展。为了招商引资，西部大开发以来，国家和我省对一些投资项目规定了减免税费的优惠措施，这些优惠措施曾对引进投资起到了积极作用。但从目前来看，一些项目使投资者获得了丰润的回报，尤其是一些资源开发的项目上，投资人赚了钱，但资源枯竭了，环境受损了，群众却没有得到多少实惠，地方政府根据政策还不能收税，这是不公平的。因此，对一些优惠政策，应当审慎对待，做一次清理，将那些确实能够惠及民生、扩大就业、促进地方经济发展的项目纳入优惠范围即可。
      （六）加强民族干部人才队伍建设。做好培养、选拔和使用少数民族干部工作，对于加快少数民族和民族地区经济社会发展、推进民族团结进步事业和和谐社会建设具有决定性意义。要进一步完善培养、选拔和使用少数民族干部机制，增加少数民族干部数量，改善结构，提高素质。认真落实民族自治地方国家机关领导人员中配备区域自治的民族干部的规定，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应名额和岗位，定向选拔少数民族干部。进一步完善录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定，采取定名额、定比例、降条件等照顾性措施，确保民族自治地方少数民族公民能“进得来、用得上、留得住”。在医师资格考试、国家司法考试等职业资格考试方面，采取特殊措施，对民族地区的报考人员、少数民族报考人员、通晓“双语”的报考人员，采用降分、划定通过率等方式，适当降低职业门槛。同时，制定和完善配套优惠政策，鼓励和支持各级各类人才到民族自治地方工作。