关于全省人口和计划生育地方立法的调研报告

        为进一步了解和掌握全省贯彻实施人口和计划生育法律法规情况，广泛征求各地对《青海省人口与计划生育条例》的意见和建议，为修订省条例提供参考，省人大教科文卫委与省人口计生委组成联合调研组，于2010年6月上旬和下旬，先后赴海东地区、西宁市、海北和海西州及所属8个县（市）进行调研，全面了解各地贯彻落实情况和目前出现的新情况新问题，深入探讨了进一步修订省条例的意见和建议。
　　一、贯彻落实人口计生法律法规情况及成效
　　2003年以来，全省人口和计划生育工作在省委、省政府的坚强领导和省人大的监督支持下，各地认真抓好贯彻实施，全省人口计生工作已步入依法治理、健康发展的阶段，人口增长得到有效遏制，缓解了对经济社会和资源环境的压力。人口出生率、自然增长率由2003年的1694‰和1085‰下降到2009年的1451‰和832‰，分别下降了243和253个千分点，已跨入全国低生育水平省份行列，为促进全省经济社会协调发展创造了良好的人口环境。
　　（一）人口再生产类型实现了历史性转变。自上世纪70年代末，全省逐步推行国家计划生育政策，特别是《中华人民共和国人口与计划生育法》和《青海省人口与计划生育条例》颁布实施以来，全省的人口出生率和自然增长率呈现逐年下降的态势，分别由2001年的19.06‰、12.62‰下降到2009年的14.51‰和8.32‰，使全省的人口再生产类型实现了从“高出生、低死亡、高增长”向“低出生、低死亡、低增长”的历史性转变。特别是自2004年全省实施计划生育家庭“少生快富”和“奖励扶助”两项制度等利益导向政策以来，人口自然增长率已连续五年下降到10‰以下，育龄妇女总和生育率由2000年的2.08下降到2009年的1.92，跨入了全国低生育水平的行列。
　　（二）人口计生管理工作思路有了新拓展。近年来，省人口计生委将统筹解决人口问题摆上更加重要的位置。按照国家人口计生委提出的“一、二、三、四”整体工作思路，结合省委提出的“四个发展”的战略目标和青海实际，完善体制机制，创新思路方法，进一步深化人口和计划生育综合改革。论证并实施“康福家”行动，以生育文明、健康吉祥、家庭发展、诚信守法、新风良俗、幸福和谐为标准，以家庭需求为导向，通过全方位、多渠道、广覆盖的人口和计划生育公共服务，促进人口计生工作转型和功能拓展。在新的时空条件下，体现人口计生工作高处立、宽处行、要处抓。同时，结合青海地理特征和人口分布状况，开展“祁河人口地理分布分界线”的课题研究，提出对人口数量、素质、结构、分布以及人口与经济、社会、资源、环境的政策意见，着力推进“两个统筹”，即统筹人口数量、素质、结构、分布、各要素之间的关系，实现人口长期均衡发展；统筹人口与经济、社会、资源、环境的关系，实现全面协调可持续发展，从而有力地推动了全省人口计生工作的创新和发展。
　　（三）利益导向机制取得新突破。目前，以国家的“三项制度”为核心，以《青海省关于进一步鼓励计划生育的若干政策规定》、《关于优先扶持农牧民计划生育贫困家庭的意见》和各州（地、市）县的地方性政策为补充，一个涵盖多数计划生育家庭的利益导向政策体系初步形成。其中，少生快富工程从2003年实施以来，全省共有10940户少数民族牧民家庭主动放弃生育第三个子女；28849户农牧民家庭主动领取《独生子女父母光荣证》；奖励扶助政策从2004年实施以来，共有11501名年满60周岁的农牧民夫妇享受到奖励扶助金；国家计划生育家庭特别扶助制度从2008年实施以来，全省共有672户家庭得到救助；《青海省关于进一步鼓励计划生育的若干政策规定》从2007年实施以来，全省累计2232户独生子女和双女户子女伤残死亡家庭得到困难扶助金；84249户独生子女和双女户家庭个人参合金全部由政府承担；《关于优先扶持农牧民计划生育贫困家庭的意见》从2008年实施以来，共有52759户计划生育家庭在整村推进、小额信贷、产业化扶贫等项目中得到救助扶持。计划生育利益导向政策惠及19.25万户（人）农牧民家庭，占全省农牧民总户数的22.5%。
　　（四）技术服务水平得到进一步提升。从2006年开始，全省开展县乡计生服务站基础设施和服务能力“双达标”活动，为基层配备技术服务设备、微型流动服务车，新建和改扩建县级服务站，将技术服务人员培训延伸到县乡两级，建立高原县乡级计划生育技术服务人才培训基地，目前全省县乡服务站均实现“双达标”。探索开展已达标县、乡站的“温馨之家”创建活动，持续开展“大比武、大练兵”规范技术服务，落实农牧民计划生育13项免费服务，重点对象的“三查”覆盖率由“十五”初期的40％左右提高到目前的91.12%。实施出生缺陷一级预防工程，从2009年起由人口计生部门组织实施农牧区妇女补服叶酸项目。“药具十进”工程填补空白点，免费发放在实现千人一点的基础上提高到800人一点。具有高原特色的计划生育/生殖健康服务模式已逐步形成。
　　（五）流动人口计划生育服务管理不断加强。从2003年开始省政府建立了相关部门流动人口计划生育服务管理责任机制，实施综合治理，并不断创新服务管理新思路、新措施，省政府办公厅印发了《青海省流动人口计划生育工作“一盘棋”“三年三步走”实施方案》，出台《关于贯彻落实军地人口和计划生育“双管双助”工作的实施意见》。各相关部门配合人口计生委进一步完善“属地化管理、市民化服务”的管理服务模式，积极开展“流动人口计划生育服务和管理示范社区”创建活动，为流动人口免费发放药具、免费发送宣传品、免费提供劳务信息。加强信息平台建设，全省53万流动人口纳入统一服务与管理，基本实现了从无序到有序的转变。
　　二、修订《青海省人口与计划生育条例》的几点建议
　　随着人口和计划生育工作形势的不断变化和群众需求的不断提高，全省各地在贯彻实施人口计生法律法规中面临一些新情况新问题。主要表现在：生育政策方面，城镇居民和农村居民生育二孩间隔四周年以上的规定不利于群众优生优育，也增加了计划生育部门的工作成本；再婚生育政策亟待明确。利益导向机制方面，奖励扶助、少生快富的奖励标准与现实的经济发展速度和人民群众的生活水平不相适应；省条例规定的计划生育家庭中独生子女及双女户的优惠政策落实不到位，特别是城镇部分事业单位、企业、下岗职工独生子女入托费、学杂费、医疗费、保健费等兑现较为困难，挫伤群众实行计划生育的积极性。基层计划生育干部待遇方面，尽管省条例规定乡镇计生专干在职期间享受计划生育干部岗位津贴，但与其他系统的岗位津贴相比显得偏低，特别是村级计生宣传员的报酬偏低，直接影响着基层干部队伍的稳定，不利于工作的正常开展。经费投入方面，国家计划生育转移支付资金2002年确定的基数连续多年没有变动，对人口计生事业的发展带来了一定的困难。这些新的情况和问题，急需通过修订省条例予以规范，以更好地推进全省人口计生事业的健康发展。
　　调研组根据各地的普遍反映，经深入分析和研究，对修订省条例提出以下修改意见和建议。
　　（一）生育政策方面。一是取消二孩生育四年间隔，让群众按照生育政策自主选择生育孩次和生育时间。二是对一方生育后再婚，另一方初婚或再婚未生育的家庭允许生育一孩。三是夫妻双方户口在农村牧区，并有承包土地或草场的农牧民，适用农村牧区生育政策，没有承包地或草场而从事其他稳定职业的农牧民，适用城镇生育政策。
　　（二）利益导向机制方面。根据全省经济社会发展和自然环境状况，适当提高“少生快富”、“奖励扶助”方面的奖励额度，并将实行计划生育政策的农牧民享受奖励扶助的年龄由60周岁提前到55周岁；对城镇独生子女家庭父母在退休时适当提高退休金比例或一次性给予奖励。
　　（三）技术服务方面。对户籍地在农村牧区进城打工等方面的流动人口，在计划生育免费服务项目中与户籍人口一样实行全免费服务，由现居住地县级财政给予保障。应进一步明确规定省级财政对贫困县在服务网络建设费、技术服务费（包括并发症治疗费）及干部培训费等方面的补助额度。
　　（四）强化职能和保障机制方面。应进一步明确乡镇一级计划生育工作经费保障问题。同时，对县乡两级人民政府、计划生育相关部门和村民委员会在计划生育工作中的职责和义务做出具体规定，以切实推动综合治理人口与计划生育工作。
　　（五）队伍建设方面。对乡镇计划生育机构、编制、人员作出明确规定。进一步扩大对从事计划生育工作的人员享受岗位津贴的范围，提高津贴标准，缩短县、乡两级计划生育工作者享受岗位奖励工资的年限；同时，调整计划生育转移支付资金基数，对村级宣传员报酬视各地实际做出明确规定，并对从事计划生育工作满10年以上者，由县级财政纳入养老保险，以充分调动其工作积极性。
　　（六）规范流动人口计生管理方面。鉴于国务院对流动人口的计生管理工作已有专门的行政法规，且流动人口对整个计生工作带来了越来越多的难题。据此，应尽快修订《青海省流动人口计划生育管理和服务办法》，建立流动人口计划生育工作新机制，逐步实现流动人口计划生育工作“一盘棋”、“三年三步走”的工作目标，以更好地促进省条例的贯彻落实。