三江源国家公园立法介绍

　　《三江源国家公园条例（试行）》已由青海省第十二届人民代表大会第三十四次会议于2017年6月2日通过，自2017年8月1日起施行。三江源国家公园立法，是充分发挥立法引领作用的一次有益实践，使三江源国家公园体制机制创新和改革有法可依，为三江源国家公园保护、建设和管理提供了有力的法制保障。
　　一、立法背景
　　党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，把生态文明建设摆上了更加重要的战略位置。建立国家公园是党的十八届三中全会提出的一项重要生态制度设计，国家公园体制试点也是生态文明建设的重大实践安排。2015年1月，国家发改委等十三个部委发布《建立国家公园体制试点方案》，标志着我国国家公园体制试点改革正式启动。同年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，对加快建立国家公园体制提出了具体要求。
　　2016年3月5日，中办、国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，3月10日，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时，强调“在超过12万平方公里的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变‘九龙治水’，实现‘两个统一行使’闯出一条路子，体现了改革和担当精神。要把这个试点启动好、实施好，积累可复制可推广的保护管理经验，努力促进人与自然和谐发展。”8月22日至24日，习近平总书记在青海视察工作时，再次强调“青海的生态地位重要而特殊，必须担负起保护三江源、保护‘中华水塔’的重大责任”“要加强自然保护区建设，加强三江源和环青海湖地区生态保护，筑牢国家生态安全屏障，坚决守住生态底线，确保‘一江清水向东流’。”
　　制定《三江源国家公园条例（试行）》是贯彻落实试点方案和省委办公厅、省政府办公厅《关于实施〈三江源国家公园体制试点方案〉的部署意见》，做好体制试点工作的“规定动作”和“必答题”，是实现依法建园和推进我省生态文明制度建设的必备要件，更是为全国提供可复制、可推广保护管理经验的现实需要。
　　二、立法过程
　　2016年10月，省政府法制办、三江源国家公园管理局组织成立三江源国家公园立法起草小组，开展起草工作。立法起草过程中，向省人大法制委、玉树藏族自治州、果洛藏族自治州、玛多县、杂多县、治多县、曲麻莱县人民政府及省内专家学者、国家公园管理局内部处室及其管委会、管理处征求意见建议，向各市州委和人民政府、省委各部委、省直各部门、各人民团体征求意见建议，经反复研究修改，形成条例征求意见稿。12月16日，征求意见稿报送国家发改委，由国家发改委牵头，征求建立国家公园体制试点领导小组13个国家部委的意见，并对提出的意见进行了充分吸纳。12月30日，省政协召开立法协商座谈会，听取省直相关部门负责人、民主党派省委负责人、省政协立法协商智库专家、宗教界人士意见建议，进一步进行了修改。之后，省政府法制办向国务院法制办进行了汇报沟通。在此基础上，经进一步修改完善，形成《三江源国家公园条例（试行）》（草案）。
　　2017年2月20日，草案经省人民政府第74次常务会议审议通过。24日，草案经中共青海省委第132次常委会研究同意。27日，省政府提请省人大常委会对草案进行审议。3月29日，省十二届人大常委会第33次会议对草案进行了初审，省人大环资委在初审时提出了书面审议意见。常委会组成人员审议时，在进一步明确国家公园与当地政府职责划分、进一步维护好当地农牧民群众切身利益、进一步处理好与自然保护区等其他保护地关系、进一步完善生态补偿制度等方面提出了意见建议。一审后，法制委员会紧紧围绕常委会组成人员提出的审议意见，开展统一审议工作。通过网络媒体，向社会公众公开征求意见，赴全国人大法工委请示汇报，赴三江源地区进行调研，召开部门座谈会和专家论证会，广泛听取各方面的意见建议，对草案进行了反复修改，依法提出了草案修改稿和审议结果的报告，提请5月31日召开的省十二届人大常委会第三十四次会议审议。常委会组成人员对草案修改稿基本同意，同时，在建立生态补偿合作机制、聘用国家公园内符合条件的居民为生态管护员、保持国家公园内草原承包经营权不变、申请中央财政解决建设和管理资金等方面提出了修改意见。法制委据此作了进一步修改完善，提出了草案表决稿，6月2日常委会全体会议表决通过，条例制定出台。
　　三、主要内容
　　《三江源国家公园条例（试行）》共八章七十七条。分别是总则、管理体制、规划建设、资源保护、利用管理、社会参与、法律责任和附则。
　　关于立法目的和基本原则。条例以习近平总书记系列重要讲话，特别是以“3?10”讲话和“四个扎扎实实”重大要求为指导，以中办、国办《三江源国家公园体制试点方案》为依据，贯彻落实“四个转变”新思路，坚持立足当下、着眼长远、统筹兼顾、破旧立新、宜简不宜繁的原则，总结近年来三江源生态保护经验，既体现管理体制机制改革的要求，又体现山水林草湖一体化保护和管理要求，着力解决“九龙治水”、监管执法碎片化等突出问题。努力实现三江源重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，筑牢国家重要生态安全屏障。条例规定的立法目的是规范三江源国家公园保护、建设和管理活动，实现自然资源的持久保育和永续利用，保护国家重要生态安全屏障，促进生态文明建设。立法的基本原则是“保护优先、科学规划、社会参与、改善民生、永续利用”。
　　关于管理体制。条例规定三江源国家公园实行集中统一垂直管理。建立以三江源国家公园管理局为主体、管理委员会为支撑、保护管理站为基点、辐射到村的管理体系。确定三江源国家公园管理局下设长江源（可可西里）、黄河源、澜沧江源园区国家公园管理委员会，管理委员会下设保护管理站。对管理局、管委会和保护站的职责作出明确规定，三江源国家公园管理局统一履行自然资源资产管理和国土空间用途管制职责；园区国家公园管理委员会具体负责本区域内国土空间用途管制，承担自然资源管理、生态保护、特许经营、社会参与和宣传推介等职责；保护管理站承担有关生态管护工作职责。对三江源国家公园所在地州、县、乡人民政府以及村民委员会在国家公园范围内的职责作了规定，三江源国家公园所在地州人民政府负责协调推进辖区内国家公园保护、建设和管理相关工作；三江源国家公园所在地县人民政府负责行使辖区经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理和市场监管等职责；三江源国家公园内乡镇人民政府同时履行国家公园保护管理站的职责；三江源国家公园内村民委员会配合做好生态保护工作。
　　关于综合执法。条例明确三江源国家公园所在地县政府涉及自然资源资产管理和生态保护的行政管理职责，由国家公园管理机构统一行使。国家公园管理机构统一行使国家公园内自然保护区、地质公园、国际国家重要湿地、水利风景区等各类保护地的管理职责。三江源国家公园设立资源环境综合执法机构，履行资源环境综合执法职责，承担县域园区内外林业、国土、环境、草原监理、渔政、水资源、水土保持、河道管理等执法工作。条例在法律责任一章中，将三江源国家公园资源环境综合执法机构确定为行政执法及行政处罚主体。这些规定，实现了集中统一高效的保护管理和综合执法，从体制上解决“九龙治水”的问题，解决政出多门、职能交叉、职责分割的管理体制弊端，为实现国家公园内自然资源资产、国土空间用途管制“两个统一行使”和三江源国家公园重要资源资产国家所有、全民共享、世代传承奠定了体制基础。
　　关于公园建设。根据三江源国家公园项目建设实际，条例在国家公园生态保护建设、基础设施建设、警示标志建设、建设项目审批、建设项目管理、标准体系建设、智慧公园建设等方面作了相应规定。对三江源国家公园进行了功能分区、规定三江源国家公园按照生态系统功能、保护目标和利用价值划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区，实行差别化保护。规定三江源国家公园实行严格保护，除生态保护修复工程和不损害生态系统的居民生活生产设施改造，以及自然观光、科研教育、生态体验外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产的原真性、完整性。规定三江源国家公园内不得新设矿产资源类开发项目，现有依法建设的矿产资源类开发项目应当逐步有序退出。同时，严格管理建设项目，要求三江源国家公园范围内各类建设项目，应当依法办理审批手续，并向国家公园管理机构备案，禁止未批先建、批建不符。
　　关于资源保护。突出并有效保护修复生态，是三江源国家公园体制试点的首要任务，为实现“保护优先”，条例从国家公园本底调查、保护对象、产权制度、资产负债表、生物多样性保护、文化遗产保护、生态补偿、防灾减灾、检验检疫和有害生物防控等方面作了较为全面的规定。根据功能分区的特点，规定了相应的生态保护措施。核心保育区以强化保护和自然恢复为主，保护好冰川雪山、河流湖泊、草地森林，提高水源涵养和生物多样性服务功能；生态保育修复区以中低盖度草地的保护和修复为主，实施必要的人工干预保护和恢复措施，加强退化草地和沙化土地治理、水土流失防治、林地保护，实行严格的禁牧、休牧、轮牧，逐步实现草畜平衡；传统利用区适度发展生态畜牧业，合理控制载畜量，保持草畜平衡。规定不动产登记机构对三江源国家公园自然资源资产要进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度。要求国家公园管理机构按照三江源国家公园规划，划定生产、生活、生态空间管制界限，落实用途管制。在加强自然资源保护的同时，条例对加强文化遗产的保护也专门作了规定。
　　关于利用管理。为实现三江源国家公园自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，条例规定三江源国家公园建立特许经营制度，明确特许经营内容和项目，国家公园管理机构的特许经营收入仅限用于生态保护和民生改善。条例对管理与经营分离作出明确要求，规定国家公园管理机构不得从事营利性的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使；国家公园管理机构的工作人员，不得从事三江源国家公园内的经营活动。此外，条例还对生态体验与环境教育、民生改善、访客管理、形象标识、草原利用、绿色消费、应急和安全管理等作了必要的规定。
　　关于社会参与。社会参与是国际上国家公园管理的普遍做法和有益实践，三江源国家公园按照国家所有、全民共享、世代传承的要求，专章对社会参与作了规定。条例规定国家公园管理机构应当加强对当地居民的教育培训，鼓励和支持开展生态保护活动，发挥生态保护主体作用。在志愿者服务方面，要求国家公园管理机构会同有关部门建立完善志愿者服务保障制度，吸引社会各界志愿者特别是青少年志愿者参与国家公园志愿服务工作，提升社会各界生态环保意识。同时，对鼓励和支持多种形式的社会参与，社会投资与捐赠、国际合作交流、村民培训、社会监督等方面作了规定。
　　关于维护农牧民利益。实现国家公园自然资源的严格保护和永续利用，核心是处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系，将保护生态与精准扶贫相结合，与牧民转岗就业、提高素质相结合，与牧民增收、改善生产生活条件相结合。条例从不同的方面对维护农牧民利益作了规定。一是建立健全当地居民参与国家公园共建机制，要求国家公园管理机构应当加强对当地居民的教育培训，鼓励和支持当地居民开展生态保护活动，发挥生态保护主体作用。二是规定国家公园管理机构应当会同有关部门建立健全生态管护公益岗位制度，合理设置生态管护公益岗位，聘用国家公园内符合条件的居民为生态管护员。三是条例进一步明确保持三江源国家公园内草原承包经营权不变，国家公园管理机构应当会同有关部门，依法建立健全草原承包经营权流转制度，并按照国家政策发展相关产业。四是生态补偿方面，要完善三江源国家公园生态补偿机制，健全财政投入为主，流域协作、规范长效的生态补偿制度体系，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位等补偿为辅的生态补偿方式。五是针对野生动物致牧民人身、财产损害较多的情况，条例规定要健全野生动物致人身、财产损害补偿制度，鼓励开展野生动物致人身、财产损害商业保险。六是在发展相关产业、增加农牧民收入方面，规定三江源国家公园草原利用应当保护草原生态环境，创新牧民生产经营模式，完善生态畜牧业合作经营机制，提升发展生态畜牧业能力；国家公园管理机构应当会同所在地人民政府组织和引导园区内居民发展乡村旅游服务业、民族传统手工业等特色产业，开发具有当地特色的绿色产品，实现居民收入持续增长。同时还规定因保护需要确需迁出居民的，由国家公园所在地的县级人民政府妥善安置；居民自愿迁出的，应当给予补偿。□
　　（作者单位：省人大常委会法工委法规一处）