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2017年9月27日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议审议通过了《青海省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（以下简称实施办法），自2017年12月1日起施行。实施办法共七章四十五条，分总则、村民委员会的组成和职责、村民会议和村民代表会议、村民小组、民主管理、民主监督、附则。实施办法的制定将为村民自治提供重要的制度依据，对于促进基层民主建设，保证村民行使民主权利将发挥重要作用。
一、实施办法制定的背景
村民自治是我国社会主义民主政治的一项重要制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，村民委员会是农村基层群众性自治组织，代表和维护村民的合法利益，并向人民政府反映村民的意见、要求和建议。建立和规范村民委员会对于促进基层民主发展，实现民主决策、民主管理、民主监督，推进新农村建设，具有重要意义。近年来，部分村民委员会在建立发展过程中，还存在管理不民主、制度不健全等问题，影响和制约了村民委员会和村经济的健康运行和发展。
2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了各省、自治区、直辖市结合本行政区域实际，制定实施办法。新修订的村委会组织法施行后，我省根据村民委员会组织法的规定，结合近年来村民委员会工作实践，围绕推动农村基层治理、社区建设、村级民主协商议事、村务监督等内容，细化完善了村民委员会的职责、运行等相关规定，促进村自治组织实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是十分必要的。
二、实施办法的主要内容
（一）明确村委会职责。在村民自治的实践中，村民委员会承担着本村公共事务和公益事业等各项工作，既是国家“大政方针”传达者、执行者，又是村民发家致富的“主心骨”“领头雁”。实施办法根据村委会组织法的规定，结合社会经济发展、民族团结进步等要求，从十个方面对村委会职责进行了规定。具体分为三个方面：一是经济职能方面，包括组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济；尊重、支持集体经济组织依法独立进行经济活动；保障集体经济组织、村民的合法财产权以及其他合法权益；引导村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境等。二是社会职能方面，包括宣传和贯彻宪法、法律、法规和国家政策；教育和带领村民自觉履行法律规定的义务；发展文化教育，普及科学知识，践行社会主义核心价值观；教育、引导村民团结友爱、互帮互助，维护社会和谐稳定；发展公益事业，支持农村社区组织建设等。三是组织运行方面，包括召集村民会议、村民代表会议，执行村民会议、村民代表会议的决议、决定，定期向村民会议或者村民代表会议报告财务情况等。
（二）规范村民代表及村民代表会议。在社会主义市场经济条件下，受村民流动范围大、生产经营活动分散、时间难以统一等因素影响，召开村民会议比较困难，导致村民会议功能不能正常发挥。由村民代表会议行使村民会议授予的权限，履行相应的民主自治职能，也就成了农村基层民主的必然要求和村民自治的现实需要。村民代表会议无论是在民主监督、民主管理，还是在民主决策中都起着至关重要的作用。据此，实施办法对村民代表的产生结合我省的实际作出了明确的规定，即村民代表由村民按每五户至十五户推选一人产生，具体推选户数由村民会议决定。村民代表也可以由村民小组推选产生，村民小组推选村民代表的，应当召开村民小组会议，由本村民小组有选举权的三分之二以上村民或者三分之二以上的户的代表参加，采用无记名投票或者举手表决方式，按得票数从高到低产生。但每户不得产生二名以上的村民代表。此外，还对村民代表会议的组成、村民代表的任期、村民代表会议召集以及事先应当告知会议讨论的事项等进行了规范。
（三）完善村民自治章程和村规民约。村民自治章程和村规民约是村民遵循的行为规范和准则，是基层民主的集中体现，是村民自治的客观要求，对于村民委员会建设和村民自治具有重要作用。实施办法在制定过程中，充分考虑了权利和义务的一致性、对等性，既要提出制约和要求，又要保护合法权益。在制定、审查的程序和违法内容的纠正等方面进行了完善补充，即村民自治章程包括制定章程的目的和依据，村民会议和村民代表会议的会议制度，村民委员会成员分工、工作制度和下设工作机构，村民小组的划分，村民的权利与义务，村民委员会成员和村民的行为规范等内容。村规民约包括村民福利、环境卫生、生态保护、村容村貌、民族团结、村风民俗、邻里关系以及村民会议认为应当规定的其他事项。同时规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反规定的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正。
（四）细化村民小组的相关规定。村民小组是村民委员会联系村民的桥梁和纽带，是集体所有权的重要载体，加强村民小组建设，有利于维护村民小组和村民的利益，有利于发挥村民自治的积极性、主动性。实施办法依据村委会组织法关于村民小组的原则规定，结合我省农村工作实际进行了完善。实施办法规定村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系、农村服务管理需要等因素，分设若干村民小组。村民小组的设立、撤销、范围调整，由村民委员会召集相关村民小组会议讨论决定后提出，经征求乡、民族乡、镇人民政府意见，由村民会议或者村民代表会议表决通过，报县（市、区）政府民政主管部门备案。村民小组应当接受村民委员会的指导和监督，落实村民会议、村民代表会议和村民委员会的决定。村民小组会议决定不得与法律法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民人身权利、民主权利及合法财产权益。
（五）完善民主管理。实行民主管理是实现村民自治和发展社会主义民主的重要内容，是推进新农村建设的必然要求，是密切干群关系的有效途径。一是完善议事协商制度，规定村民委员会实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则。在讨论决定新农合、土地承包经营、草原生态奖补、集体收益分配、危房改造等涉及村民切身利益的重大事项以及村经济发展规划、集体资产承包租赁、兴修道路、水利等村公益事业时，应当通过会议协商、书面协商、网络协商等民主协商方式，充分听取村民和利益相关方的意见。二是健全村务公开制度，规定村民委员会应当通过村务公开栏、信息平台等载体，依法、及时、全面、准确地公开村务，接受村民查询和监督。村民委员会对村民提出的询问应当及时予以答复。
（六）强化民主监督。民主监督是村民自治的重要组成部分，直接影响到村民自治实行的效果。强化民主监督有利于形成对权力的监督制约机制，有利于维护村民的合法权益，实现村民的知情权、表达权、监督权，促进农村和谐稳定。实施办法规定村应当建立村务监督委员会，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。对村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员的民主评议，应当每年至少进行一次。另外，还对村民委员会成员任期和离任经济责任审计、审计结果公布时限、报备等作了规定。□
（作者单位：省人大常委会法制工作委员会）