当前位置：
我省是一个立法主体较多的省份。2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法进行了修改，西宁市、海东市、各自治州人大及其常委会的立法权限都有相应的增加或调整：西宁市、海东市人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；各自治州人民代表大会除原有制定自治条例、单行条例的权限外，新增自治州人民代表大会及其常务委员会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的职权。为了适应立法法修改后地方立法主体增加的新形势，保证我省设区的市、自治州人大及其常委会正确行使地方立法权，不断提高立法质量，省人大常委会应当切实加强对市、州人大立法的指导工作。现根据立法法的相关规定，结合我省地方立法工作实际，就如何做好对市、州人大立法的指导工作谈几点思考。
一、加强立法指导工作的现实必要性
随着中国特色社会主义法律体系的形成并不断完善，地方立法的空间有所缩小，地方立法工作的重心从注重先行性立法向注重实施性、配套性、补充性立法转变，从注重立法数量向更加注重立法质量转变，无疑是对地方立法提出了新的更高的要求。然而，当前我省市、州人大立法工作面临的突出问题是立法机构和人才队伍建设滞后，立法人员数量少且年龄偏大，专业知识和立法经验缺乏，立法力量薄弱，立法能力不足，难以适应新形势下对地方立法工作提出的新要求。虽然2015年贯彻实施立法法以来，经过多方努力，我省市、州人大在立法机构设置和人员配备方面有所改善，但离立法工作实际需要仍有较大差距。从法制机构设置情况看，截至目前，西宁市、海北藏族自治州、黄南藏族自治州人大单设了法制委员会，海东市人大为法制和内务司法委员会，海西蒙古族藏族自治州、玉树藏族自治州、海南藏族自治州人大为民族和法制委员会，果洛藏族自治州人大虽然名称为法制委员会，但同时承担民族、内务司法方面的职能。玉树州、果洛州人大常委会至今没有设立法制工作委员会。而且从立法专职人员配备情况看，无论法制委员会还是法制工作委员会，一人一委、两人一委的现象最为普遍，有法律专业背景和立法工作经验、掌握一定立法技术的人员更是少之又少。因此，针对市、州人大立法工作面临的现实困境，省人大常委会及其有关部门要加强立法指导，为地方立法提供智力支持，不断提升市、州人大立法能力和立法水平。
二、做好立法指导工作的主要着力点
当前市、州人大立法存在的普遍问题是立法力量不足，立法特色不突出，立法质量不高，立法法修改后，对如何履行好法律赋予的立法职能研究不够。立法指导工作应该为基层人大把好脉，找准着力点，进行重点指导。
一是指导市、州人大加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。立法是一项综合性很强的工作，法规项目从调研、论证、立项、起草到审议、修改，历经众多环节，工作量大，程序繁杂，靠人大自身立法力量难以承担，需要相关方面的共同配合。市、州人大及其常委会作为地方立法机关，要在同级党委的领导下，发挥好在立法中的主导作用，切实加强立法工作的组织协调，特别是要充分利用提案单位、政府有关部门较强的专业技术能力和丰富的社会管理经验，为地方立法出力献策，形成党委领导、人大主导、政府配合做好基础工作的地方立法基本工作格局。
二是指导市、州人大处理好维护法制统一与体现地方特色的关系。维护社会主义法制统一是宪法、立法法确立的一项基本原则，地方立法不得与宪法、法律相冲突、相抵触，是实现社会主义法制统一的必然要求。同时，我省地域辽阔，民族众多，各市、州之间自然环境、资源秉赋、民族构成不同，经济社会发展很不平衡，地方人大在立法工作中要认真调查研究，根据本行政区域的具体情况和实际需要，创制性立法，制定出具有鲜明个性和地方特色，可操作性强、真正管用的法规、条例。自治州、自治县要积极运用法律赋予民族自治地方的立法变通权，在遵循国家法制统一的前提下，根据本地民族特点，对法律、行政法规的有关条款进行变通、补充、延伸和细化，落实好自治权，提高民族立法质量。
三是要指导市、州人大准确理解和把握立法法第七十二条规定的内容。立法法第七十二条规定了地方性法规的立法主体和立法事项范围，市、州人大要严格按照法律规定的立法主体和事项范围行使立法权，重点明确以下四个方面：一是西宁市、海东市、自治州人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的事项范围限定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三大事项。二是自治州人民代表大会制定自治条例、单行条例的事项范围不受上述三大事项范围限制。三是自治州人民代表大会及其常务委员会立法属于自治条例、单行条例还是地方性法规范畴，应视立法主体、通过程序、规范内容以及是否对法律法规进行变通等因素综合确定。四是西宁市人民代表大会及其常务委员会在立法法修改前已经制定出台的地方性法规，涉及上述三大事项范围以外的，继续有效。
三、开展立法指导工作的方法与措施
对基层人大开展立法指导工作内容丰富，方法措施多样。广义的立法指导包括：立法规划计划草案、法规草案征求意见反馈，通过座谈会、论证会、听证会提出对法规草案的修改意见建议，立法事项征求意见询问答复，面对面指导修改法规草案，立法辅导讲座，立法培训等等。选择何种方法、采取何种措施开展立法指导没有统一的固定模式，应从方便工作，增强实效出发，针对不同对象，重点施策。
扎实做好基层人大法规、条例草案征求意见反馈工作。法规、条例草案征求意见反馈，既是保证报批法规、条例质量的客观要求，也是指导基层人大立法、提高基层人大立法能力的重要抓手。《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》第四十四条规定：“西宁市、海东市、自治州的地方性法规草案和自治州、自治县的自治条例、单行条例草案，在提请本级人民代表大会常务委员会初次审议的三十日前，应当连同说明及立法依据等资料，送有关专门委员会征求意见。”“有关专门委员会应当在收到地方性法规草案和自治条例、单行条例草案后的十五日内，重点对其合法性、合理性、可执行性等提出修改意见，并予以反馈。”立法程序规定的内容具体明确，有关专门委员会、工作委员会应当按照要求，认真履行职责，为基层人大立法把好关。例如，今年省人大法制委、常委会法工委在黄南州、西宁市人大制定立法程序规定前期工作中，通过反馈书面意见、参加座谈论证、面对面指导等形式，严格把关，多次提出修改意见建议，保证了报批法规质量。两部法规审查批准后，也为其他一市五州制定立法程序规定提供了可供借鉴的“范本”。
综合运用指导方法，切实提高指导实效。对市、州人大开展立法指导要根据不同事项、不同地区，采取不同的方法措施，提高指导实效。2014年5月，海北藏族自治州在我省率先出台了《海北藏族自治州民族团结进步条例》，由于没有直接上位法可循，属创制性立法。法规草案征求意见过程中，常委会法工委组织专门力量，认真研究，及时反馈书面意见。同时，为了利用省垣智力资源，应州人大的请求，协助其在省人大常委会组织召开了有省委组织部、宣传部、省人大民侨外委、省民族宗教事务部门、部分专家学者等参加的立法论证会，征集到许多建设性意见建议。条例颁行后，实施效果良好，也为其他各州制定民族团结进步条例提供了借鉴。再如，在指导海北州、海西州人大制定立法程序工作中，法工委利用立法调研机会，召开指导座谈会，面对面指导，既节约了工作成本，又丰富了基层立法人员的知识和经验。
加强立法培训，提高基层立法人员业务素质。做好立法工作，提高立法质量，必须要有高素质、高水平的立法工作队伍作为支撑。近年来省人大常委会高度重视立法培训工作。2013年以来，常委会法工委已连续举办了五期全省人大法制机构立法工作人员培训班，培训的主要对象就是基层人大立法工作人员。立法培训内容丰富，理论与实践相结合，受到基层人大的普遍欢迎。今后，应进一步加强对基层一线立法工作人员的业务培训工作，科学合理的安排培训时间、设置培训课程，提高培训效果。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规二处）