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在立法工作机制中，立项、起草、论证、协调、审议五大机制直接影响着地方立法的质量。
要保证立法工作规范有序进行，必须有一套科学合理、行之有效的工作机制。在工作机制中，有的是常规性的做法，比如每进行一项立法，几乎都要进行立法调研，广泛听取各方面的意见，做到心中有数；有的是单项工作制度，比如省人大常委会立法计划工作制度、省人大常委会立法协调办法；有的是综合性的工作要求和工作流程，如省人大常委会主任会议通过的关于健全立法机制提高立法质量的意见，还有省人大法制委员会立法统一审议工作流程；有的是工作规则，如法制工作委员会办公会议制度、法制（法工）委工作例会制度；还有规范立法工作的地方性法规，如省人大及其常委会立法程序规定。可以说，这些做法、制度、规则等，形成了立法工作的运行机制。本文拟结合省人大常委会及相关专门委员会建立健全立法工作机制的实践，谈几点认识。
在立法工作机制中，立项、起草、论证、协调、审议五大机制直接影响着地方立法的质量。多年来，省人大常委会及办公厅，各专门委员会、工作委员会；省政府及其相关部门；西宁市、海东市，各自治州、自治县人大常委会不断完善立法工作机制，按照科学立法民主立法的要求，积极开展立法工作，为我省经济发展与社会进步提供了有力的法制保障。
——立项机制。立项是立法的源头。选题立项，是一个关系到立什么法的问题。从国家层面讲，中国特色社会主义法律体制已经形成，解决了各领域各方面有法可依的问题，但国家立法也给地方立法留下了一定的空间。从地方层面讲，主要有两点：一是为实施国家法律制定相关实施性法规，促进和保证国家法律在本行政区域的有效实施；二是制定创造性法规，以解决当地经济发展和社会进步的立法需求。从经济社会发展的内在要求看，选题立项应根据不同历史时期法制建设的不同需要进行。改革开放初期，选题立项坚持以经济立法为主，社会立法为辅；随着经济的不断发展，选题立项坚持经济立法与社会立法并重，同时加大社会领域立法的力度，切实解决民生问题；随着国家五位一体总体布局的提出和实施，现在选题立项要突出重点领域立法，切实注重保护生态环境，将生态立法列入重要议事日程。从立法的运行机制看，选题立项应着力把握以下三点。第一，应根据五年立法规划的要求，提出立法项目。编制五年立法规划要有前瞻性，要力争管长远。同时，由于五年时间比较长，所以在规划执行的中期，还需根据国家立法进程和本行政区域的立法需求，对相关立法项目进行调整。对已不需要立法的项目及时取消，对需要新增的立法项目及时补充，保证立法与发展合拍前行。第二，应根据省人大常委会立法计划工作制度，制定年度立法计划。年度立法计划应与立法规划相衔接，根据发展的实际需要，坚持立改废相结合，突出重点，合理安排。拟列入立法计划的立法项目，原则上应随报法规草案稿，如果时间紧迫来不及起草的项目，也应报该项立法应解决的主要问题，防止立法的随意性，切实提高立法项目的完成率；拟列入立法计划的调研项目，应当说明立法的必要性，以及前期准备工作。第三，拟报请省人大常委会批准的法规、条例，应根据省人大常委会报批工作的安排，及时报送计划，以便省人大常委会合理有序地安排会次进行审议批准。
——起草机制。起草是立法的基础。多年来，我省立法工作主要形成了以下三种起草、提案模式。模式一：政府相关部门起草，政府法制办把关，政府提案；模式二：有关单位或组织起草，人大相关专门委员会把关并提案；模式三：人大有关工作委员会为主任会议代拟法规案，主任会议提案。从立法实践看，“模式一”是使用最为广泛的一种起草提案方式。可以说，大部分法规案，是由政府提案的。政府相关部门起草法规草案，最大的优势是对该项立法比较熟悉，而且在实际工作中有很多成功的做法和经验，有利于增强立法的针对性和操作性，有利于推进法规的顺利有效实施。政府法制办对政府相关部门起草的法规草案进行把关修改，提请政府常务会议审议通过后，再由政府向人大常委会提出法规案，有利于分清政府主管部门及相关部门在执法中的职责，有利于把一些重大问题的协调，解决在提案之前，对人大常委会的审议大有好处。“模式二”的适用，主要是由于有些法规草案的起草，不是政府相关部门的职权范围，而属于有关单位或组织的职权范围，比如工会法实施办法，由工会起草或组织起草比较合适。而工会又没有提出法规案的职权，所以由人大相关专门委员会提出法规案。比较常见的做法是，人大有关专门委员会提前介入，指导相关组织起草法规草案，进行把关修改，再提出法规案。“模式三”主要适用于涉及人大工作的法规、打包修改的法规等，由人大常委会相关工作委员会为主任会议起草法规案代拟稿，由主任会议向常委会提出法规案。这三种模式，是我省立法工作中形成的有效模式，还将长期适用。随着立法工作的深入推进，在立法的起草机制中，还不能局限于这三种模式。根据党的十八届四中全会的要求，要“探索委托第三方起草法律法规草案”，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大常委会在立法工作中的主导作用”。所以，委托起草，人大主导起草，应作为今后完善立法起草机制的一项内容，并根据实际需要逐步探索和实施。
——论证机制。论证是立法的抓手。论证主要解决的是立法的科学性问题，对法规条文的规定是否符合客观事物的内在要求，是否抓住了客观事物发展的规律性，需要进行论证。还要解决法规的实用性问题，即法规出台后，能否真正具有执行性，是否务实管用等等。从解决立法问题的角度看，论证可分为综合性问题的论证和具体问题的论证。从立法过程看，论证可分为立项论证、起草论证、修改论证和审议论证等。论证是贯穿整个立法过程的，无论哪个阶段，遇到重要问题特别是难以把握的重大问题时都需要进行论证，以保证立法的科学性。这些年，在确定立法项目之前，省人大常委会加大了向社会公开征求立法建议项目的力度，广泛征求了有关行政机关、社会组织、大专院校、科研单位及人民群众的意见，使立法项目更好地体现民情、汇集民意、集中民智。立项论证主要围绕立法的必要性、立法的时机等内容进行。在法规草案的修改过程中，对法规案中存在重大问题、各方面意见分歧较大、专业性较强的问题，都召开立法专家和有关部门同志参加的论证会。今后，还将开展法规案通过前评估论证，最大限度地防控风险。完善立法后评估机制。适时选择现行有效的法规开展立法后评估。针对法规实施中出现的新情况、新问题，就法规内容的科学性、制度设计的合理性、立法的社会影响、实施效果等进行评估，对法规做出全面、客观、系统的评价，为法规的适时修改完善或者废止提供比较坚实的依据。
——协调机制。协调是立法的难点。一般来讲，对涉及部门职权划分、重大分歧意见、利益分配和调整等事项，都需要进行协调。在立法协调中，主要建立了以下机制：第一，建立内部与外部协调机制。立法协调可分为内部协调与外部协调。内部协调主要是人大各专门委员会之间的协调，常委会组成人员不同意见的协调等。外部协调主要是人大专门委员会与省政府法制办的协调，省人大常委会与省政府的协调等。就内部协调而言，多年来一直注重发挥专门委员会的“专审”与法制委员会的“统审”作用，二者积极协作，共同研究，为提高立法质量这个共同目标审议把关。法制委员会在统审过程中，对常委会组成人员的意见和各专门委员会的意见进行认真梳理，逐条研究，能采纳的意见尽量予以采纳，充分体现立法的民主性。外部协调时，根据省人大常委会法工委与省政府法制办立法工作联系暂行办法的规定，建立了经常性的沟通协调机制。有立法计划项目确定前的协调，有立法中重大问题的协调，还有政府相关部门职责调整的研究与协调等。对法制委与法制办难以协调解决的问题，通过省人大常委会与省政府进行更高层次的协调，最终促成问题的解决。第二，建立了基层立法联系点征求意见机制。省人大常委会探索建立基层立法联系点，协助收集立法工作相关信息、开展立法调研相关工作。人大专门委员会、常委会工作委员会可以深入或依托基层立法联系点，听取基层群众的意见建议，更好地回应人民群众对立法工作的关切。第三，建立了省人大法制委与省政协社法委立法协商机制。为充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，根据党的十八届四中全会的有关于立法协商的要求，结合我省立法工作实际，省人大法制委与省政协社法委于2015年建立了立法协商制度。今年已将2件法规草案列入了立法协商内容，目前此项工作正在积极推进。
——审议机制。审议是立法的关键。常委会会议是常委会组成人员行使职权的重要方式，常委会组成人员对法规案的审议意见，是修改法规的重要依据之一。为提高常委会会议的审议质量，这些年来建立健全了三大审议机制。第一，专门委员会审议机制。各相关专门委员会在常委会会议一审前，都围绕议题进行了深入的调研，有的还积极提前介入，与提案单位或起草单位共同研究立法中的重大问题，特别是一些专业性问题的研究解决，为法制委的统一审议与常委会会议的审议打下了较好的基础。第二，法制委员会统一审议机制。根据省人大常委会组成人员有关法规案审议意见反馈办法的要求，做好常委会组成人员审议意见采纳反馈工作。对合理可行的意见建议，有关机构应当在修改中予以采纳，并在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。没有采纳的重要意见，有关机构应当向提出意见的常委会组成人员反馈，并在修改情况的汇报或者审议结果报告中说明理由。第三，常委会会议审议机制。对列入常委会会议议程的地方性法规案，一般应当经常委会两次会议审议后再交付表决。多数法规案采用了两审制。事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面意见基本一致的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。如省实施政府采购法办法、实施代表法办法等法规的“修改决定”，采用了一次常委会审议通过的机制。对经两次常委会会议审议，仍然存在较大分歧意见的法规案，实行三审制。如青海湖流域生态环境保护条例草案，对一些争议较大的问题，还通过召开立法听证会的方式，广泛听取了社会各界的意见，经常委会会议三审通过。今后，常委会还将探索个别条款单独表决制度，对存在重大分歧意见的法规草案，可以先就个别条款单独进行表决；探索实施“两审三表决”制度，对法规案的有关重大问题，二审期间来不及协调解决，但又没有必要进行三审的，按照立法进度服从立法质量的要求，实行两审三表决。
目前，省人大及其常委会立法程序规定，已列入今年的立法计划开始修订工作，可望年底前通过。这件法规，是管法的法，它的修订和实施，将会有力推进立法工作更加科学、规范、有序进行。□
（作者系省人大法制委员会副主任委员）