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根据省人大常委会2016年工作要点和立法工作计划，近日，由省人大常委会副主任曹宏带队，省人大财经委组织部分常委会委员、财经委委员与青海机场公司有关负责人组成联合考察组，赴深圳、湖南、陕西等省市就民用机场管理立法工作进行了学习考察。考察组通过召开座谈会、专题讨论、实地察看等方式，了解了两省一市民用机场管理的立法情况，就机场执法、净空及电磁环境保护、机场安全运营管理等重点内容进行了探讨学习，对全省开展民用机场管理立法起到了更新观念、开拓眼界的作用，为省民用机场管理条例的制定和出台奠定了基础。
一、两省一市相关立法概况
（一）立法出台情况
两省一市的民用机场管理立法层级有所不同，湖南省是由省人大常委会制定的地方性法规，陕西省、深圳市是由政府制定的规章。2010年3月，湖南省十一届人大常委会第十四次会议审议通过了《湖南省民用运输机场管理条例》。深圳机场管理立法完成较早，2006年,市政府四届第二十次常务会议即审议通过了《深圳市宝安国际机场管理办法》。2009年7月1日，国务院《民用机场管理条例》实施后，为维护法制统一，深圳市政府于2012年开始对该市机场管理办法进行修订完善。2011年12月，陕西省民航发展协调工作领导小组会议期间，西部机场集团有限公司向陕西省政府提出了立法建议，今年年初的陕西省政府常务会议审议通过了《陕西省民用运输机场管理办法》，已于今年5月1日起施行。
（二）主要特点
两省一市的民用机场管理立法在立法层级上虽有区别，内容各有侧重，但都以《中华人民共和国民用航空法》和国务院《民用机场管理条例》作为制定的主要依据，在立法上具有一些共同的特点，主要表现在以下七个方面：
1.鼓励和支持机场发展。民用机场对于促进地区经济发展，扩大对外开放，拉动旅游产业和提升区域竞争力具有重要支撑作用，鼓励和支持机场发展已成为各地政府及有关各方的共识。两省一市的立法都明确省、市人民政府应当将机场建设和发展纳入国民经济和社会发展规划。《深圳市宝安国际机场管理办法》规定，机场是具有社会公益性的基础设施，市政府应制定相应的产业政策，鼓励和保证机场社会效益和经济效益平衡协调发展。《湖南省民用运输机场管理条例》、《陕西省民用运输机场管理办法》也规定，省人民政府应当采取必要措施鼓励、支持机场发展，机场所在地县级以上人民政府应当组织协调、解决机场管理方面的重大问题，为机场安全、有序运营创造良好环境。
2.明确机场管理职责。国务院《民用机场管理条例》将民用机场定位为公共基础设施，但没有对负责机场运营管理的机场管理机构进行定性。两省一市为了对机场实施有效管理，在立法中对政府有关主管部门、机场管理机构的职责予以了细化明确。深圳市政府设立了深圳市航空港管理委员会（空港委），并下设办公室（空港办），负责对机场的统一管理。机场所在地的区政府和市政府有关职能部门按照各自职责对机场实施管理，机场管理机构在空港委及其办公室的指导下，负责机场的日常运营管理，同时明确了市国有资产监督管理机构的具体职责。湖南通过立法明确规定机场管理机构依法对全省机场的安全、运营和服务以及机场地区的公共秩序和场容环境等实施监督管理，机场所在地县级以上人民政府有关主管部门按照各自职责，做好机场监督管理的有关工作。陕西明确规定机场管理机构负责机场区域的基础设施建设、机场的安全和运营管理、公共秩序维护、场容环境美化、广告标牌设置等工作，同时对交通运输、发展改革、城乡规划、国土资源、公安、环境保护、工业和信息化、体育、气象等部门的职责作了分类规定。
3.规范机场规划和建设。两省一市立法均要求机场总体规划应当纳入城乡总体规划，按照严格程序报批后实施，机场规划建设要考虑机场的长远发展及与周边地区的协调发展，机场范围内新建、改建、扩建工程项目应当符合机场总体规划，并征求机场管理机构的同意。湖南和陕西还规定机场所在地县级以上人民政府要采取措施保障机场供水、供电、供气、交通、通讯等基础设施正常运行，确保机场正常运营。湖南和深圳明确了机场广告规划由机场管理机构负责，广告设置需征得机场管理机构同意。陕西围绕机场建设详细规定了有关基础设施、建筑物、构筑物、树木、灯光等方面的具体要求。
4.加强机场安全运营和服务。维护机场运营安全始终是机场工作的核心，提供必要和优质的服务是提升机场形象和实力的重要举措。为加强机场安全运营和服务，两省一市立法规定了机场区域内的禁止行为，明确机场管理机构负责机场的安全运营，航空运输企业以及其他驻场单位应当按照各自的职责共同保障机场的安全运营；为加强机场突发事件应急救援，均要求成立省市级应急救援机构，制定应急救援预案，明确应急救援程序及职责，公安、交通、医疗机构等应建立应急救援联动机制，健全应急救援体系。为了提高机场服务水平，湖南和陕西规定机场管理机构需组织机场运营机构、航空运输企业以及其他驻场单位制定服务规范，明确航班发生延误时，机场各单位的服务内容，并建立服务投诉受理制度，向社会公布，切实保障旅客、货主权益。深圳进一步细化了机场管理机构在机场内的各项服务措施，保障旅客、货主及驻场单位的合法权益。
5.强化公共秩序和场容环境卫生管理。随着民用机场快速发展，机场流动人口增加，机场秩序、场容环境等急需进行规范。两省一市立法明确了扰乱或妨碍机场公共秩序的禁止行为，加强了机场地区营运车辆、场容环境卫生管理。湖南和陕西两省明确规定进入机场公共区域的车辆驾驶人员应当遵守机场管理机构的相关规定，服从管理和调度；未取得合法营运资格的车辆，不得在机场从事营业性客运业务；在机场区域内开展庆典、募捐、文娱、体育、咨询、展销、促销、影视片拍摄等活动，应当征得机场管理机构同意。
6.加大净空和电磁环境保护。机场净空和电磁环境保护直接影响民用航空安全，两省一市都加大了净空和电磁环境保护力度。考虑到机场净空区域划定的权威性和机场净空保护的专业性，湖南和陕西规定民用机场净空保护区域由民用航空管理机构与省人民政府或者当地人民政府沟通后按照国家有关要求划定，明确机场净空保护区内禁止的活动，并向社会公布，由机场管理机构定期对机场净空状况进行监督检查，发现问题报有关人民政府及时处理；无线电管理机构应当会同当地民用航空管理机构，按照国家无线电管理有关规定和国家标准，划定机场电磁环境保护区域，明确机场电磁环境保护区内禁止的活动；县级以上人民政府有关部门审批机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用航空管理机构和机场管理机构意见。深圳也具体规定了净空保护区内的禁止活动，并提出在净空保护区内修建可能影响飞行安全的建筑物或设施的，应当经规划部门依据净空保护的要求进行审核，在机场内修建建筑和设施应当报空中交通管制单位和机场管理机构审核。
7.加强机场行政管理。机场地区一般远离市区，是一个相对独立、较为特殊的区域，该区域行政管理相对薄弱。两省一市通过立法授权或行政委托的方式由机场管理机构行使部分行政管理职权，加强对机场的行政管理。《湖南省民用运输机场管理条例》规定，对违反条例有关公共秩序、营运车辆管理、道路桥梁管理、绿化管理和场容环境卫生规定的，由机场管理机构分别按照有关法律、法规和规章的规定实施行政处罚。《深圳市宝安国际机场管理办法》规定，违反办法有关城市规划、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等规定，发生在机场地区的，有关主管部门可以委托机场管理机构负责处理或者实施行政处罚。《陕西省民用运输机场管理办法》规定，对在机场公共区域发生的扰乱公共秩序、破坏机场环境的违法行为，有关行政部门可以委托机场管理机构实施行政处罚。
二、立法启示
深圳、湖南、陕西的机场管理立法解决了机场安全、管理、建设和发展中的问题，为机场的安全有序运营、持续快速发展提供了有力的法制保障，实施效果比较明显，给我省的相关立法带来了一些启示。
（一）关于主体职责
国务院《民用机场管理条例》对机场相关管理主体的职责只作了原则性规定，作为地方立法的依据，也为各地在立法中细化各主体职责提供了空间。目前我省各机场管理主体的职责规定比较分散，影响着机场的安全有序运营。因此，我省需结合机场管理实际，进一步细化地方人民政府及政府部门、行业主管部门、机场管理机构的管理职责，同时明确航空运输企业和其他驻场单位在机场安全、运营和服务中的职责。
（二）关于机场规划和建设
机场规划和建设深刻影响着机场的持续发展和安全运营，而我省机场的规划与建设在规范性上仍有提升空间。为促进机场与周边地区协调发展，在立法中应增加规划编制主体、机场总体规划要求、机场总体规划保护控制措施、机场建设程序标准等内容。例如，机场地区、机场总体规划区、机场净空保护区域内的建设项目应事先征得机场管理机构同意或征求机场管理机构意见，划定机场控制用地范围并规定禁止从事行为，明确机场场内、场外配套设施建设、移交及后续维护管理职责等。
（三）关于安全运营服务管理
随着我省机场发展速度加快和规模不断扩大，机场各主体之间安全服务关系需要理顺，工作机制需要进一步完善，机场安全服务要求也越来越高，以往政府制定的一些规范性文件已不能满足机场安全服务工作的需要，应从地方性法规层面为加强机场安全运营服务管理提供法制保障，通过立法明确机场管理机构、航空运输企业和驻场单位的安全职责，提高机场安全服务标准，加强机场应急救援体系建设。例如在发生航班延误时，机场管理机构、航空运输企业以及有关驻场单位应及时向旅客和货主通告信息，按照有关规定和承诺提供服务，给予经济补偿；机场管理机构、航空运输企业以及其他驻机场单位应建立服务投诉受理制度等。
（四）关于机场地区公共秩序及场容环境监管
从两省一市的经验来看，加强机场地区公共秩序和场容环境监管是维护公众利益，树立机场形象，促进机场发展的必要手段。立足当前机场行政管理“不便管、不好管”的现状，着眼机场长远发展的需要，我省立法应强化机场地区的公共秩序、营运车辆、绿化、场容和环境卫生管理，或可通过立法授权手段赋予机场管理机构此类行政管理权，以强化机场行政管理，提高机场地区行政管理实效，切实维护机场地区良好的秩序环境。
（五）加强净空和电磁环境保护
目前，西宁、玉树、德令哈由市政府发布了机场净空保护通告，格尔木市政府下发了《格尔木机场净空保护管理办法》、《格尔木机场电磁环境保护管理规定》，省无线电管理委员会和民航青海安全监督管理局联合下发了《青海省民用机场电磁环境保护管理规定》。但由于各地对净空和电磁环境保护的认识不一，开展净空和电磁环境保护的形式多样，保护文件的效力层次也较低，不利于机场安全环境的统一监管，需要从立法层面对净空和电磁环境保护予以限定。例如规定划定民用机场净空保护区域和电磁环境保护区域，并向社会公布；明确机场净空保护区和电磁环境保护区内禁止的活动，建立机场管理机构对机场净空状况定期监督检查制度等。
三、我省立法面临的主要问题及建议
（一）我省相关立法基本情况
民用航空业是国民经济的重要组成部分，是国家重要的基础性、先导性、战略性产业，也是区域经济和产业发展的重要驱动力。近年来，省委、省政府高度重视民航事业的发展，切实加大投入，有力促进了我省民用机场的跨越发展，形成了“一主六辅”的机场建设格局，旅客吞吐量激增（去年突破了400万），机场基础设施建设快速推进，机场安全形势持续平稳。但由于机场管理的体制机制还不完善，也出现了一些新情况新问题，各级政府、相关政府部门、机场管理机构及民航相关单位在机场管理中的工作职责不够明晰，机场建设和发展的支持政策规定不够系统等问题愈加凸显，加之我省民用机场地处高原腹地，运行环境复杂，具有典型的高原机场特点，机场的运营管理有别于全国普遍情况，亟需根据省情尽快出台《青海省民用机场管理条例》来规范和指导机场的建设、管理和发展，助力我省“十三五”时期“一主八辅”的航空事业发展。
2012年初，省发改委所属省铁路民航建设协调办公室联合青海机场公司，依据《中华人民共和国民用航空法》和国务院《民用机场管理条例》，根据青海机场实际情况，借鉴湖南、上海、深圳、陕西等地立法经验，完成了《青海省民用机场管理条例（草案）》的起草工作。2014年2月，草案报送省政府法制办列入拟提请省人大常委会审议的酝酿论证项目。今年初，省人大财经委、省人大常委会法工委研究筛选后，报省人大常委会主任会议审定，将《青海省民用机场管理条例》列入2016年省人大常委会立法调研项目，于近期完成了调研工作。近日，省人大财经委基于该条例出台的紧迫性和条例草案的成熟度，根据省人大常委会《关于报送调整〈青海省人大常委会2013—2017年立法规划〉建议项目的通知》要求，建议将《青海省民用机场管理条例》调入常委会五年立法规划，同时建议青海机场公司加强与省发改委、省政府法制办的沟通联系，根据本次调研考察成果进一步对条例草案予以修改完善，努力把基础工作做扎实，争取条例尽早审议出台。
（二）需重点解决的问题
一是主体职责问题。民航体制改革之后，地方政府对机场的监管职责愈发重要。一方面，地方政府要履行国有资产管理职责，对机场的资产经营和人员实施管理，另一方面，地方政府也承担着保障机场建设和运行管理的职责，主要应包括机场建设管理、机场周边地区的规划控制、机场配套基础设施的配备等。目前，省人民政府、机场所在地人民政府、有关政府部门、机场管理机构、航空公司、驻场单位在机场管理和安全运营中的定位还不够清晰，职责不够明确，需要立法予以规范。
二是机场保护措施问题。我省机场每年要保障几百万人出行，民航飞行安全、空防安全、地面安全保障任务艰巨。目前，我省机场在净空及电磁环境保护、噪声控制、净空区飞鸟袭击、应急救援等方面尚未形成有效的工作机制，对机场的保护措施不够，航空安全时受影响，机场有序运营和持续发展缺少有力的安全保障。
三是机场行政管理问题。由于机场管理的“条条”与“块块”交织，内部管理与外部管理并存，加上机场一般都远离市区，有管理权的行政部门因管理成本和人员力量等原因，往往难以对机场地区公共秩序、营运车辆、绿化、场容和环境卫生等进行有效管理，机场管理机构虽然具备管理能力，但囿于没有法定管理权限，管理也很难到位，致使机场行政管理处于两难境地。
（三）解决问题的措施建议
针对目前存在的突出问题，借鉴两省一市的立法经验，同时结合我省机场管理实际，提出以下建议。
一是明确和细化各责任主体职责。通过立法明确省政府、机场所在地政府、有关政府部门、管理机构的职责。确定机场布局规划、机场总体规划、机场近期建设详细规划的编制主体，机场建设资金的筹集主体和机场供水、供电、供气、道路、通信等基础设施的建设及后续维护主体，机场建设项目用地、市内基地用地的提供方式，同时细化机场安全运营中的各方主体职责。
二是确定机场保护措施。确定民用机场在公共基础设施定位下的公益性，明确省政府对机场的支持政策，建立机场管理保护工作机制。规定机场发展用地范围划定及保护措施，明确场址、净空电磁环境保护区域划定以及净空电磁环境保护、噪音控制措施。规定口岸、控制区、航空安全、营运车辆管理、绿化、场容、环境卫生、油库和输油管道安全管理措施和要求，明确机场特许经营、运营服务、广告规划要求。建立机场突发事件应急救援体系，共同维护机场安全。
三是规范和强化机场行政管理。行政处罚法规定，“法律、法规可以授权具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内实施行政处罚”。机场管理机构是依法组建的履行机场地区公共管理职责的组织，可以通过立法授权的方式获得行政处罚权，行使有关公共秩序、营运车辆、绿化、场容和环境卫生管理方面的行政处罚权，以保障机场地区行政管理的有效实施。另外，可以在立法中明确要求各有关行政执法部门应依法加强机场执法，防止机场行政管理缺位。□
（作者单位：省人大财经委办公室）