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2015年3月至今年3月，地方立法扩权、为深化改革作出授权决定、修法实施“全面二孩”政策、委员长作执法检查报告、出台专题询问新规、国务院副总理回答询问、追问审计问题整改、加强县乡人大建设、实施宪法宣誓，等等，这些蕴含创新精神和人文温度的故事在最高国家权力机关演绎，给地方人大以示范效应。
解读中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江人大行程的内涵，梳理地方人大呼应全国人大行权履职的生动实践，我们看到与时俱进完善人民代表大会制度的新态势。
做宪法所要求做的事情
何谓宪法的实施？按照宪法的规定做了宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事。关于宪法宣誓、特赦、国家勋章等立法和实施，为宪法的实施带来增量。
“以立法形式建立宪法宣誓制度，实施宪法规定的特赦制度，制定国家勋章和国家荣誉称号法，健全规范性文件备案审查制度。”2月25日，十二届全国人大常委会第十九次会议审议全国人大常委会工作报告稿时，如此阐释加强宪法实施和监督工作。
2015年8月，全国人大常委会审议通过了关于特赦部分服刑罪犯的决定。特赦是国家依法对特定罪犯免除或者减轻刑罚的制度。在纪念中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际，特赦四类服刑罪犯：参加过抗日战争、解放战争的；建国后，参加过保卫国家主权、安全和领土完整对外作战的；年满七十五周岁、身体严重残疾且生活不能自理的；犯罪时不满十八周岁，被判处三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的。此前，新中国共进行过七次特赦。这次特赦是现行宪法规定特赦制度33年来的第一次特赦。是年底，特赦收官，经人民法院依法裁定，全国共特赦服刑罪犯31527人。此次特赦，既体现我国“宽宥之道”的德政传统，也彰显法治理念和人道精神。
国家功勋荣誉表彰制度是宪法规定的国家重要制度，2015年12月，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了国家勋章和国家荣誉称号法，无疑激活了宪法条款。张德江委员长强调，“国家功勋荣誉表彰制度是宪法规定的国家重要制度”，可以增强中国特色社会主义事业凝聚力和感召力。全国人大常委会法工委国家法室主任武增表示，该法就是落实宪法关于“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”的规定。
党的十八届四中全会决定提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。在9月举行的地方立法研讨会上，全国人大常委会法工委主任李适时表示，各地在实践中对“备案审查范围”理解累积了共识：国家机关制定的，规范不特定公民、法人或者其他组织的权利义务，在较长时间内反复适用并具有普遍约束力的文件。张德江委员长强调，规范性文件在哪里，备案审查工作就要跟到哪里，实现备案审查的全覆盖，并加强主动审查，即“有件必备、有备必审、有错必纠”。
2015年7月1日，全国人大常委会审议通过关于实行宪法宣誓制度的决定，以立法形式明确了宪法宣誓的适用范围、誓词内容、组织方式、基本规程等，明确了各级人大、人大常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及“一府两院”任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。对此，张德江委员长表示：“树立宪法意识、恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，是对国家工作人员的基本要求。”
此后，省级人大常委会陆续制定实施办法，细化实施宪法宣誓制度的组织、程序、形式、着装、监誓等。2016年1月1日，是全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度决定实施的时间起点，又是人大“会议季”的开始。记者从公开报道发现，凡依法选举任命产生国家工作人员的人大、人大常委会会议上，均出现铿锵的“我宣誓”话语。1月12日，河北省委书记赵克志当选河北省人大常委会主任后，在省人大代表的见证下，他面向国旗、手按宪法宣誓，被称为国内向宪法宣誓的第一位“封疆大吏”。1月15日，在福建省人代会闭幕式上，新当选的省人民政府省长于伟国诵读誓词，成为首位向宪法宣誓就职的省长。
2月26日，新任命的全国人大财政经济委员会副主任委员刘源等六名国家工作人员在人民大会堂二楼东大厅向宪法宣誓，这是全国人大常委会首次举行的宪法宣誓仪式。从张德江委员长主持并监誓，可以看出宪法宣誓的礼仪之重、期望之殷。这种监誓的顶格安排，给地方人大以样本。
在人们看来，宪法宣誓作为宪法实施的一种庄严仪式，更是一种约束和承诺。
“何谓宪法的实施？那就是我们在党的领导下，按照宪法的规定做了宪法所要求做的事情，正确地做事和做正确的事，并且取得了巨大成功。”张德江委员长说。
“改革和法治相伴而生”
通过作出有关改革试点工作的授权决定，采取一揽子方式修改法律，加强对授权决定实施情况的跟踪监督等方式，支持、推动和保障相关改革依法有序推进。
“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，相辅相成、相伴而生。”2015年3月，张德江委员长在十二届全国人大三次会议上发表讲话，阐述了处理好改革和法治的关系。他强调，在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现改革决策和立法决策相统一、相衔接，改革和法治相互促进、相得益彰。
2015年全国人大常委会以作出授权决定、统筹修改部分法律等方式，依法支持和推动全面深化改革工作。
2013年8月，全国人大常委会授权国务院在上海自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，对自贸区内对外资企业和中外合资、合作经营企业设立等11项行政审批改为“备案管理”。授权决定传递出“先立后破”，通过法治思维和程序来排除制度障碍，确保重大改革于法有据、有序进行的信号。
“法律松绑”后改革成效如何？2015年4月，国务院副总理汪洋代表国务院向全国人大常委会交了一份“成绩单”。汪洋说，上海自贸区90%以上的外资企业都通过备案设立，区内企业境外投资也改为备案为主的管理。注册企业时间从原来的29个工作日减少为4个工作日。截至2015年2月，自贸试验区累计新设企业1.62万家，超过过去20年累计设立的企业总数。全国人大常委会组成人员在审议中普遍认为，自贸试验区建设取得重要阶段性成果。
“凡属重大改革都要于法有据”。2015年4月24日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十四次会议上表示，以立法形式就相关问题作出决定，是近年来全国人大常委会贯彻法治原则、适应改革需要、依法行使职权的一个重要形式。此次会议，对药品管理法等25部法律和决定中有关行政审批、价格管理等方面的个别条款作出修改，为进一步深化行政审批制度改革和价格改革提供了法律依据和支持。会议授权最高人民法院选择部分基层和中级人民法院开展人民陪审员制度改革试点工作。
此后，全国人大常委会就开展公益诉讼试点、药品上市许可持有人制度试点、实施股票发行注册制改革等作出授权决定。截至目前，十二届全国人大常委会共作出10个授权决定。
2015年12月，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十八次会议闭幕会表示，两年多来，通过作出有关改革试点工作的授权决定，采取一揽子方式修改法律，加强对相关授权决定实施情况的跟踪监督等方式，支持、推动和保障相关改革举措依法有序推进。
2015年是全面深化改革关键之年，全国人大常委会在这一年中修改了25部法律，审议通过涉及各类改革的决定共13个，防止产生法律“好看不管用”的现象。
为适应中央深化司法体制改革的任务要求，根据出现的一些新情况、新问题，全国人大常委会通过刑法修正案（九），对我国刑法作了较大幅度的完善、补充、调整。刑法修正案（九）取消了9个较少适用的死刑罪名，加大了对恐怖主义、极端主义犯罪和网络犯罪的惩治力度，完善了惩治贪污受贿犯罪法律制度，加强了对妇女、儿童、老年人等人身权利的刑法保护，取消嫖宿幼女罪，还将扰乱法庭秩序、暴力袭警、虚假诉讼、泄露不应公开的诉讼信息等行为明确规定为犯罪。
“国家提倡一对夫妻生育两个子女”。2015年12月，全国人大常委会表决通过修改人口计生法的决定，以保障人口长期均衡发展。我国从此告别“独生子女”时代。此时，距离全国人大常委会通过关于调整完善生育政策的决议，同意启动单独二孩政策为2年；距离党的十八届五中全会提出“全面二孩”政策，仅仅过去２个月。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，规定设区的市的人大及其常委会，“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。地方立法扩权的改革获得地方人大普遍支持。我国设区的市有284个，享有地方立法权的只有49个较大的市，此次地方立法权的市实现扩围，另外的235个设区的市有了立法权。
全国人大常委会法工委统计显示，截至2016年1月31日，新赋予地方立法权的271个设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有209个被确定可以开始制定地方性法规，占到77.1%的比例，6个市已出台地方性法规。镇江市行使立法权一马当先，2015年12月，江苏省人大常委会审查批准了《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，成为地方立法扩权后首件提请审议批准的地方性法规。
委员长首次作执法检查报告
委员长参加执法检查、作执法检查报告，提出执法检查四项原则、“六步曲”完整链条，以及执法检查“回头看”，等等，这些创新实践颇有看点意义。
全国人大常委会在2013年、2014年检查4部法律实施情况的基础上，2015年对水污染防治法、消费者权益保护法、农业法、民族区域自治法、老年人权益保障法、职业教育法6部法律的实施情况进行了检查。执法检查数量比上年增加，机制更趋完善。
4月至5月，张德江委员长率执法检查组在河南省、重庆市检查职业教育法实施情况。在6月29日举行的十二届全国人大常委会第十五次会议上，张德江委员长代表执法检查组作职业教育法执法检查报告。次日，全国人大常委会举行联组会议就职业教育法实施情况进行专题询问。国务院副总理刘延东和国务院有关部门负责人到会应询。
委员长担任执法检查组组长，并做执法检查报告，都是人大历史上的第一次。在省级和部分市级党委书记兼任人大常委会主任的地方治理格局中，鲜见人大常委会主任参加执法检查，多年来地方人大常委会副主任作执法检查报告也已成惯例。张德江委员长以务实行动作了示范，引领地方人大常委会主任更直接地参与执法检查和监督工作。
记者统计发现，全国人大常委会此后开展的五次执法检查，规格高、阵容强。每次执法检查由三、四名副委员长带队，行程涉及7至10个省（区市），并委托其他各省（区市）人大常委会开展自查，提供执法检查报告，以全面了解法律情况及完善法律制度的意见和建议。此间，多省市呼应全国人大常委会，把检查水污染防治法实施情况和专题询问作为监督“重头戏”，并在省、市、县级人大常委会上下联动开展监督工作，守护人们“水杯子”安全。
2015年委员长首次提出执法检查“四项原则”和“六个环节”，人大工作“三性”要求，传递出人大监督新理念。
“要加大监督力度，严格执法检查，实行正确监督、有效监督，让法律规定得到全面落实。”张德江委员长在河南省开展职业教育法执法检查时强调，要坚持党的领导、坚持依法行使职权、坚持问题导向、监督与支持相统一四项原则。《中国人大》的评论指出，“四项原则”不仅为执法检查工作定了基调，同时，对保证人大监督精准发力，进一步增强人大监督实效，也具有十分重要的指导意义。
大气污染防治是近年来社会关注的一个突出问题。全国人大常委会跟踪监督上一年大气污染防治法检查检查报告和审议意见处理情况，听取和审议了国务院关于研究处理的反馈报告。张德江委员长说，这是全国人大常委会完善监督工作方式、增强监督实效的一次新尝试。
与此同时，全国人大常委会把立法与监督紧密结合起来，从强化政府、企业、社会防治责任，完善大气污染防治标准、污染排放总量控制和排污许可制度，加大燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等领域污染防治力度，健全重点区域联防联控、重污染天气应对机制等方面，对大气污染防治作了全面的修改完善，条文由原来的66条增加到129条，法律的针对性、操作性和执行性明显增强。正如张德江委员长所言，在加强监督工作的同时认真审视法律、完善法律，努力增强人大工作的系统性、针对性和实效性。
执法检查是人大常委会监督工作的法定形式和重要途径。张德江委员长总结近年来完善执法检查机制的实践经验，提出要切实把握好“六个环节”：选好执法检查题目，重视执法检查组织工作，全面准确报告执法检查情况，认真进行审议，加强改进实际工作向常委会报告落实情况。
2016年3月4日，在十二届全国人大四次会议的新闻发布会上，大会发言人傅莹引述张德江委员长关于执法检查“六个环节”的要求。傅莹说，2015年执法检查有很多创新，形成选题、检查、向人大常委会报告、专题询问、解决问题、听反馈报告“六步曲”环环相扣，形成一个有效的监督链条。
“监督没有休止符，要不断地推进下去，直到看到一个好的结果。”傅莹说，人大监督不是走过场，而是督促“一府两院”努力解决人民群众关心的问题，使法律能够落到实处。
回答询问：从部长到副总理
专题询问呈现“规范化和机制化”新亮点。国务院副总理率部长一道到会回答专题询问，打破了过去仅由部长接受询问的惯例。对地方政府领导产生示范效应。
“坚持发展以提高质量、促进就业、服务发展为导向的现代职业教育，打好政策配套‘组合拳’，‘力争到2020年，初步形成具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系’。2015年6月，国务院副总理刘延东在十二届全国人大常委会第十五次会议联组会议上回答询问。
两个月后，全国人大常委会结合审议水污染防治法执法检查报告开展专题询问。国务院副总理汪洋率国务院相关部门负责人到场应询。“近年来，我国水污染防治取得积极进展，但形势依然十分严峻，人民群众对此还很不满意。”面对委员提出“下一步国务院加快推动水污染防治工作措施和安排”的询问，汪洋表示，推进水污染防治是政府义不容辞的责任，努力做好抓源头、抓治理、抓改革、抓保障、抓落实五个方面工作。
这一年，国务院副总理两次回答询问，传递出全国人大常委会专题询问的“细节之变”。这一创制在2014年底就已初见端倪。当时，在张德江委员长主持的全国人大常委会专题询问联组会议上，国务院副总理马凯到会应询，就养老金缺口、全国统筹、做实个人账户等问题回答委员询问，并透露备受关注的养老保险“并轨”改革全面展开。这是2010年开展专题询问以来，第一次由国务院副总理到会应询。
“总理和副总理都是人大投票决定的，应该对人大负责。”全国人大常委会委员吴晓灵对此评价：马凯代表国务院到人大常委会作报告并到会应询，是这些年以来的第一次，这是一个非常好的气象。
在全国人大常委会议上，国务院副总理率部长一道回答专题询问，打破了过去仅由部长接受询问的惯例。
党的十八届三中全会《决定》提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。2014年，中央深改组将改进完善专题询问作为一项重点改革任务，提出了具体要求。中央提出，国务院副总理应参加专题询问。
此后，2015年4月，媒体报道了全国人大常委会办公厅出台《关于改进完善专题询问工作的若干意见》。意见强调，充分发挥常委会组成人员在专题询问中的主体和主导作用，增强询问选题的针对性和时效性、认真做好专题询问的前期准备工作、推进专题询问的规范化和机制化。
意见首次明确规定，每年安排1到2位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问。意见同时指出，今后可以视情况适当增加。
“国务院副总理应询，引起了全社会广泛关注，体现了政府由人大产生、对人大负责、受人大监督，也加大了专题询问的工作力度。”全国人大常委会办公厅秘书局巡视员傅文杰说，这一规定意义重大，这一做法将成为常态。
国务院副总理到会回答询问很快对地方政府领导产生示范效应。据报道，2015年安徽省人大常委会就全省中小企业发展情况进行专题询问时，首次确定省政府负责人作为应询人，副省长杨振超到会并现场回答问题。在福建、四川、湖北等省人大常委会会议上，省政府副省长与相关部门负责人一起到会应询。
《关于改进完善专题询问工作的若干意见》对落实好专题询问的审议意见提出要求：“一府两院”收到审议意见后，通常应在六个月左右的时间内反馈整改落实情况，作出书面反馈报告。全国人大有关的专门委员会、工作委员会还要再次审议，必要时反馈报告还要再列入常委会会议议程，由常委会作出决议。根据意见，如果多数常委会组成人员对应询部门的整改落实情况不满意的，可以要求相关部门继续整改并报送落实情况。
意见还提出，今后将尝试全国人大相关专门委员会依法开展专题询问，推进专题询问的常态化。
2015年全国人大常委会结合审议职业教育法执法检查报告、水污染防治法执法检查报告，以及审计发现问题整改情况报告，举行了三场专题询问，数量与前两年持平，但呈现“规范化和机制化”新亮点，问出了人大担当，答明了政府责任。
首次追问审计整改
全国人大常委会对“屡审屡犯”祭出新招，第一次听取审计查出突出问题整改情况报告，并开展专题询问。河北、青海、安徽省等地，省级人大常委会规定对审计整改报告进行满意度测评。
每年6月前后，在人大常委会会议上，有一项议程：听取和审议财政预算执行情况的审计报告，被称之为“审计风暴”，但年年审计，问题年年相似。
为何“屡审屡犯”？一个重要原因就是对审计指出问题整改不力、追责不到位。
2015年，“顶层设计”对此祭出新招，全国人大常委会追问审计查出问题整改力度空前。
8月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议，审议通过了《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。会议指出，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制，目的是健全全国人大常委会监督工作制度，推进审计整改工作制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性。
此次深改组会议提出，全国人大常委会要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督，要把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告，同开展专题询问等监督形式结合起来，增强监督实效。审计查出突出问题整改情况的报告方式，由以往的书面印发常委会会议，改为作口头报告。主要报告审计查出突出问题的整改情况，同时重点被审计部门单位的单项整改结果作为报告附件提交审议。
4个月后，十二届全国人大常委会第十八次会议不仅听取和审议了审计长刘家义所作的2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，还通过联组会议开展了专题询问。
“地方政府债务监管难度大，存在一定风险。请问，对于这部分债务如何处置和防控风险?”王明雯委员发问。
2015年地方政府债务限额是16万亿，截至去年底，地方政府债务余额为15.4万亿，债务率为86%，低于100%的警戒线。“总体上是风险可控的，但也确实存在一些地区债务规模较大，偿还能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。”财政部部长楼继伟在应询中提出实行债务余额规模控制、落实偿贷责任、发行地方政府债券等措施。
这是全国人大常委会追问审计整改的精彩场景，辣味十足。“这是全国人大常委会第一次专门听取了审计查出突出问题整改情况的口头报告，并以联组会议形式开展了专题询问。”全国人大常委会预算工作委员会主任廖晓军在《中国人大》的一篇署名文章指出，6位委员就中央基本建设投资专项资金管理、地方政府债务管理、彩票资金管理、中央财政科技支出结转、加强审计监督等内容提出询问，相关被审计部门单位和审计署等部门有关负责人回答询问。
在此次全国人大常委会会议闭幕会上，张德江委员长要求，“各级人大常委会要把督促审计查出突出问题整改工作与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，建立听取和审议审计查出突出问题整改情况报告机制，不断加强和改进人大监督工作。”
此间，一些地方人大常委会启动了听取和审议审计整改报告，推进审计整改工作制度化、长效化。河北、青海、安徽等地，省级人大常委会通过了关于实施审计查出问题整改情况报告制度的决定，规定对审计查出问题整改情况报告进行满意度测评，对整改不力的，在规定的期限内继续整改、再次报告，整改不力要追责。青海省规定，审计查出问题清单和整改对账销号情况应当作为报告附件，一并提交省人大常委会。河北省规定，审计整改报告由省人民政府省长或者其委托的副省长报告；选取部分问题比较突出的被审计单位，由其主要负责人报告。
令人注目的是，湖南省人民政府副省长戴道晋向省人大常委会报告了审计整改情况，省财政厅等18个被审计单位分别向大会书面汇报各自整改情况。湖北省人大常委会首次听取省政府审计整改情况的报告及省教育厅、省地税局的部门审计整改报告。在广东省、江苏省、河北省等地，省审计厅厅长向省人大常委会报告了审计查出问题的纠正和整改情况。哈尔滨市人大常委会专题询问预算执行审计整改情况。
可以预见，在全国人大常委会引领和部分地方“先行先试”示范下，听取和审议审计整改报告并开展专题询问，将成为更多地方人大常委会的“规定动作”。
加强县乡人大建设“前所未有”
审视有的地方人大行使法定职权不到位、乡镇人大“虚化”现象，中央出台加强县乡人大工作和建设的文件，对症下药，精准用力。县乡人大履职将迸发出新的生机和活力。
2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，又称“18号文件”。这份文件是新时期加强基层人大建设和工作的纲领性文件，在人大史上具有标志性意义。《中国人大》社评称，“县乡人大步入重要发展期”。
张德江委员长带队到云南、浙江、福建、贵州等地开展了专题调研，推动“18号文件”的出台。
公开消息表明，“18号文件”的出台，离不开张德江委员长的极力推动。十二届全国人大常委会把加强县乡人大工作和建设作为推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容。
从2013年到2014年，张德江委员长先后带队到云南、浙江、福建、贵州等地开展了专题调研，实地了解县乡人大工作和建设情况，并安排全国人大常委会工作机构对31个省（区、市）的县乡人大工作和建设情况全面进行调研。此间，他撰写了《从县级人大工作看人大工作——关于加强和改进县级人大工作的调研报告》。18号文件正是在专题调研、倾听意见的基础上诞生的。
一段时间以来，有的地方人大会议质量不高，行使法定职权不充分不到位，存在“走过场”现象。一些县级人大常委会机关干部平均年龄接近50岁，部分工作机构只有一个人，这种“50后”、“一人委”力量配置，不能适应县级人大行权履职的要求。更不容忽视的是，乡镇人大被边缘化。一些乡镇人大会期缩水，2个小时就开完人大会议，更有甚至连一年一次的人大会议都不能正常召开，造成基层人大职权虚置。有的地方，乡镇人大工作在闭会期间处于停摆状态。
时任全国人大常委会法工委副主任阚珂在《人民日报》撰文指出，乡镇人大“虚化”现象比较严重，乡镇人大工作现状与人大制度的设计有很大距离，远没达到这个制度的要求。有网友指出，如果乡镇人大不依法归位，不恢复法定“主业”，将面临“散架”困局。
面对这些问题，十二届全国人大常委会前所未有地重视，坚持问题导向，精准用力，“对症下药”。“18号文件”明确提出了加强县乡人大工作和建设的总体要求、重要原则和重要措施。
“18号文件”从七个方面提出具体措施。赋予乡镇人大主席团组织代表审议政府报告、开展执法检查等职责，是给乡镇人大扩权。
“18号文件”从代表选举、人大会议、重大事项决定权、监督工作、人事选举任免、加强同人大代表和人民群众的联系、县乡人大自身建设等七个方面提出具体措施。其中，对加强县乡人大组织建设提出四项具体措施，包括依法适当增加县级人大常委会组成人员名额，优化常委会组成人员结构，提高专职组成人员比例；根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会，健全常委会办事机构和工作机构，设立3个左右工作委员会，加强工作力量和能力建设；县级人大常委会主任实行专职配备；不设区的市、市辖区人大常委会可以在街道设立工作机构，负责联系代表、组织代表开展活动，根据授权开展监督、选举等工作。
在全国267万各级人大代表中，依法由选民直接选举产生的县乡两级人大代表就有250多万人，占各级人大代表总数的95％，其中，乡镇人大代表有194万人。基层人大代表群体的履职状态，直接影响人民对人大制度的体认。中央文件在保障代表履职和密切联系人民群众的同时，就依法监督代表履职提出了要求。比如说，组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，接受选民监督；建立代表履职档案并逐步向社会公开；探索建立代表履职激励机制，建立健全不称职代表退出机制。这些规定细化了法律对人大代表的义务性要求，给县乡人大代表履职以压力和动力。
人大行使法定职权，主要是通过会议形式。地方组织法规定，“地方各级人民代表大会会议每年应至少举行一次”。“18号文件”提出，县级人大每年至少举行一次大会，必要时可以增加；乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，没有选举事项时，乡镇人大会议不少于一天；有选举事项时，会期适当增加。同时，还提出了健全议事规则、创新议事形式、完善审议程序、充实会议内容等要求，确保提高会议质量。
在我国，从中央到地方五级政权体系中，乡镇人大是最基层的政权，数量大，有近3.2万个，是整个人大系统的“最后一公里”。贯彻落实中央文件，加强乡镇人大工作和建设，就是要开好人代会，种好“责任田”，全面有效行使乡镇人大法定职权。
值得关注的是，重庆、海南等地的一些乡镇坚持每年召开两次人代会，年初听取和审议政府的工作报告、审查批准财政报告等，年中人代会检查人大会议决议执行、监督政府工作；重庆市南川区水江镇人大从2007年起每个季度召开一次人代会，浙江温岭市在乡镇推行预算和重大事项“民主恳谈”，宁波市推行乡镇人大票决民生工程举措，这些实践创新对接“18号文件”精神，为破解乡镇人大职权虚置，做实乡镇人代会，提供了一个样本。
目前，乡镇人大主席、副主席分管或兼管政府工作成为一种普遍现象，有的多达10余项，“种了别人的地，荒了自己的田”，闭会期间工作处于停摆状态。加强乡镇人大建设，中央文件主要有两个具体措施：乡镇人大设专职主席1人，有条件的地方可以配备专职副主席；明确在乡镇人大闭会期间，乡镇人大主席团或者人大主席、副主席，可以组织代表听取和审议同级政府工作报告、检查法律法规实施情况，开展视察、调研等活动，听取和反映代表、群众的意见建议。后者，在地方组织法修改中得到体现。明确乡镇人大开展执法检查等职责是给乡镇人大扩权。
中央电视台“新闻联播”关注乡镇人大，人大主席入选法治人物，传递出高层提振基层人大工作的意图。
近年来，甘肃省委、省人大常委会重视加强基层人大工作，形成了以“自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化”为主要内容的“平凉经验”。目前，甘肃全省1233个乡镇人大主席都是专职，并且将乡镇人大主席作为乡镇党委、政府一把手的重要来源。2015年3月，在全国人代会期间，张德江委员长用“制度完备、设施齐全、运行良好，十分难能可贵”肯定“平凉经验”。
2015年底，全国人大常委会办公厅新闻局组织人民日报、新华社、中央电视台等媒体，赴甘肃省陇南市武都区、康县、两当县，平凉市泾川县、崆峒区及5县区所属的12个乡镇开展专题采访，主题是如何加强县乡人大工作和建设。12月19日，中央电视台“新闻联播”播出《甘肃陇南：基层人大破解“履职难”》。这是中央电视台“新闻联播”继2014年11月播出《朱忠华：用生命履职的镇人大主席》后，再一次关注乡镇人大。在朱忠华入选CCTV2014年度“十大法治人物”后，甘肃省平凉市崆峒区安国镇人大主席李竹奎被评为CCTV2015年度法治人物，两年间，有2名乡镇人大主席入选法治人物。此般舆论造势，前所未有。高层提振基层人大工作的意图十分清晰。
2015年8月，全国人大常委会及时修改地方组织法、选举法、代表法，把中央文件要求转变为法律规定。9月，全国人大常委会办公厅举行加强县乡人大工作和建设座谈会，张德江委员长在座谈会上再一次把加强县乡人大工作和建设视为推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容。
随着中央加强县乡人大工作和建设文件和座谈会精神的落实，县乡人大的履职生态将逐步改善，将迸发出新的生机和活力。
“云和经验”和“广东实践”
云和县人大依法行使特定问题调查权，激活了数亿沉淀的财政资金；广东省人大常委会预算支出联网监督系统升级为实时在线全程监督，看紧人民的“钱袋子”，引起了高层关注。
2015年10月14日，全国人大常委会预算工委副主任苏军率调研组到浙江云和县就“云和人大特定问题调查”开展专题调研。
全国人大有关部门为什么直接去调研县级人大的履职实践？这次调研的强力推导是，张德江委员长就《浙江人大》反映云和县对财政存量资金进行特定问题调查的新闻报道《唤醒沉睡的力量》作出了重要批示，要求全国人大财经委、预算工委组成联合调研组，了解该县采取特定问题调查这一监督形式的情况。
2013年底，云和县审计局在审计整改情况报告中提出，“政府存量资金和政府债务‘双高’”：一边是县政府举债度日，负债超过15.2亿元；另一边却有大笔闲钱“睡大觉”，政府性资金结余11亿多元。财政“双高问题”触发云和县人大常委会在2个多月后成立了特定问题调查委员会，对财政存量资金开展调查，摸清了政府“家底”。随后，县人大常委会根据特定问题调查报告，做出了《关于盘活存量提高资金使用效益的决议》。决议出台以来，县政府推出了一系列理财“组合拳”，打响了财政存量资金“融冰”攻坚战，累计调度基本建设项目间歇资金10.22亿元，利用间歇资金直接偿还以前年度到期债务本金1.47亿元，相应节约需另行融资的成本约2560.2万元。决议的实施无疑取得了多赢效果，不仅提高了资金使用效率，缓解项目建设资金难题，同时有效控制了债务规模增长，节约了融资成本。
云和县人大常委会的调研报告提出，人大常规的听汇报、作审议、出意见等老办法，监督效果并不理想，尤其对减少政府负债、盘活存量资金如同隔靴搔痒。该调研报告用“‘乾坤大挪移’激活了数亿沉淀资金”，“对‘固疾’下了一剂猛药”来评价特定问题调查的效果。
继2014年开展特定问题调查后，2015年1月，云和县人大常委会又对国有固定资产开展特定问题调查。
“人大是国之重器，不鸣则已，鸣则掷地有声。”苏军在专题调研时高度赞扬了存量资金调查取得的成效，认为特定问题调查形式产生的积极效应，在全省乃至全国都具有深远意义，更得到了张德江委员长的重视，成为丰富基层政权建设的重要经验。
特定问题调查权是宪法和法律赋予人大的监督权力，但这一监督的“重型武器”几乎处于“沉睡”状态。云和县的敢于和善于行使特定问题调查权，为人大行权提供了一个样本。
2015年，看紧人民“钱袋子”的“广东实践”同样令人瞩目。
2004年，时任中共中央政治局委员、广东省委书记的张德江提出“财政部门要与人大财经委员会联网，每一笔财政支出都要让人大知道”。广东省在全国首开先河，开展预算支出联网监督工作。
时过境迁，张德江委员长还惦记着财政预算“在线监督”。有一个不可忽视的细节，2013年，张德江委员长履新不久，在广东调研时“察看了广东省人大常委会国库集中支付系统联网运行情况”。一度存在争议的预算“在线监督”的前景渐渐明朗。2015年10月，广东省人大常委会完成预算支出联网监督系统的完善改造，升级为实时在线全程监督。系统涵盖了省级财政通过国库向119个省级单位和21个市121个县区财政局拨付的预算管理资金、财政代管资金、财政专户资金等类别。当发生支出进度慢、债务超标、违规采购、“三公”经费超预算等异常问题时，系统会及时“亮红灯”。
2015年5月至6月，全国人大常委会调研组到广东省调研财政预算支出联网监督系统建设情况，充分肯定广东的做法和成效，并计划对此进行适时推广。□
（作者单位：湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）