青海藏区治理问题的思考

　　习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上发表的重要讲话，科学分析了西藏和四省藏区工作面临的形势，深刻阐述了一系列重大理论和实践问题，是当前和今后一个时期做好西藏和四省藏区工作的根本遵循。省委召开的全省藏区工作会议，回顾总结了第五次西藏工作座谈会以来青海藏区工作，深刻分析形势，明确了当前和今后一个时期我省藏区工作的指导思想、目标要求、主要任务和重大举措。本文拟以两次会议精神为指导，通过对元朝以来历史上中央政府对藏区治理措施和经验的梳理，在分析青海藏区治理过程中存在问题的基础上，提出对策建议。
　　一、元朝以来中央政府的治藏措施和我省藏区治理成效
　　（一）元明清及民国时期的治藏方略及启示
　　13世纪中叶，西藏各地归顺蒙古王室，同祖国的关系进一步加强。青海藏区虽由以往的“边郡”变为“内郡”，但历代中央政权仍将青海治理视为整个治藏政策的一部分，因而与治理西藏的政策基本相同。
　　1.元朝的治藏措施
　　一是崇尚佛教，建立帝师制度。蒙古刚刚崛起，就对佛教十分推崇。1260年，忽必烈尊萨迦派首领萨班之侄八思巴为国师。1270年，忽必烈册封八思巴为帝师，标志着帝师制度的正式建立。元朝通过建立帝师制度，大量册封佛教高僧，其最终的目的就是想通过宗教，笼络佛教高僧来加强对西藏的治理，强化中央政府对西藏的统治。二是完善中央与地方的管理机构，加强行政体系管理。1264年，忽必烈在中央设立总制院，后更名为宣政院，由国师总领，管理释教僧徒及吐蕃之境各项事务。下设朵思麻宣慰司，管辖今青海省大部、甘肃省南部及四川省阿坝一带；朵甘思宣慰司，管辖今青海省玉树、四川省甘孜、云南省迪庆和西藏自治区昌都以及那曲专区的东部；乌思藏宣慰司，管辖今西藏自治区所辖区域的大部。在藏区不仅实行僧俗并用，而且在某些地区实行宣慰使司与路、府、州、县制度并行。这些制度的形成与建立，明确中央政府与西藏地方的隶属关系。三是清查户口，规范户籍管理制度。1260 年到1287年，先后三次对吐蕃地区进行清查人口，实行“万户制度”。这一方面加强了元朝对其的统治，另一方面也为国家的赋税、差役等提供依据，同时也为地方的行政体制改革奠定了坚实的基础。四是建立驿站制度，加强中央政府与地方的联系。元朝在整个藏族地区从东到西共设立大驿站27个。驿站是官方的交通、邮件中转站和为军事设置的服务设施，其作用是信息传递、物资运输、接待过往官员以及战时的后勤供应等。驿站的设置加强了元朝中央与西藏地方的联系，促进了西藏与内地各民族的经济文化交流，有利于祖国的统一。
　　2.明朝的治藏措施
　　明朝对西藏的治理是多方面的。一是行政制度方面，改元朝的宣慰使司为行都指挥使司，设同知、佥事等官对其进行管理。在少数民族聚居区则设置一些羁縻程度不等的卫所。行政制度方面基本沿袭了元朝的制度，其机构的职权、管辖范围基本没有变化，只是名称不同而已。二是宗教政策方面，明朝一方面学习元朝的做法，扶持、利用佛教高僧来维护其统治，但在另一方面却一改元朝独尊萨迦派的做法，对西藏的各个教派，各个首领都一视同仁，对那些具有重大影响力的宗教人物进行大量册封。先后册封了“三大法王”和“五大教王”。不仅册封不同地区的宗教首领，而且在对同一地区的同一教派内部的不同人员也进行册封，不仅对各教派进行外部的相互制衡，对各教派的内部也进行相应的制衡与控制。三是经济政策方面，通过朝贡管理、茶马互市来加强对西藏地方经济上的控制。宗教首领在进京朝贡的过程中，不仅可以得到朝廷的大量赏赐，也可以购买大量的生产、生活用品，然后在藏区进行高价倒卖，在一定程度上促进了藏区的商业发展。为了防御“蒙古进攻”，明朝需要大量马匹来补充军队，而藏区的藏民由于饮食习惯需要喝茶助消化，因此，通过茶马互市都可以满足彼此的需求。明朝统治者通过“以茶驭蕃”来加强对藏区的经济管理，加强汉藏民族的经济政治联系。
　　3.清朝经略藏地措施
　　与前两朝相比，清朝的治藏措施有所创新。一是设立驻藏大臣，实现直接管理。清朝统治者利用了藏传佛教格鲁派在蒙藏民族间的影响来逐步实现对西藏地方的统治。1644年，清朝入关并定都北京之后，便通过派专使入藏，以加强与西藏的联系。当时的西藏处于蒙古和硕特部汗王固始汗的控制之下，因此1653年清朝对固始汗和西藏佛教首领五世达赖分别作了册封。然而，清朝此时对西藏的统治，显然还只是以蒙古势力（固始汗为首）为中介的一种间接控制。1720年，清朝政府平定准噶尔贵族叛乱，彻底结束了蒙古诸部对西藏地方的统治，封康济鼐等为噶伦，协助达赖喇嘛等管理藏区。然而，不久西藏地方上层统治集团爆发的一场争权夺利的变乱，使清朝政府认清了西藏稳定发展的重要性，于是自1727年始，正式在西藏设立驻藏大臣正副二人，任期三年，与达赖、班禅共同管理西藏地方事务。设置驻藏大臣总揽藏政，是清朝治藏政策的核心和加强对西藏行政管辖的关键，也是清中央政府对西藏地方行使主权的主要手段。二是颁布善后章程，使统治趋于规范。1793年，在肃清廓尔喀入侵后，为解决西藏地方政治体制的各项弊病，清朝政府颁布了著名的《钦定藏内善后章程二十九条》，以法律的形式明确了西藏行政管理体制。章程对驻藏大臣的职权以及官吏应遵守的制度、边界防御、对外交涉、财政贸易以及宗教活动等都作了详细规定。章程中进一步明确了驻藏大臣的政治地位及其责权范围，使驻藏大臣的职权通过法律的形式得以确立和完善。善后章程在政治、经济、对外关系等方面具体地贯彻清中央政府对西藏地方的管理，事无巨细，都以文字形式固定下来，尤其是章程中对于达赖、班禅转世采用金瓶掣签，以及整顿藏军、财政收支、租赋和差徭、对外贸易等都作了制度规定，进一步完善了中央管理西藏地方的各项政策，并将其法律化、制度化，进一步巩固了清中央政府对西藏地方的统治。三是建立摄政制度，加强中央对地方的控制。1751年，清朝平定珠尔默特那木札勒叛乱之后，认真总结西藏不安定的因素，为了加强对藏区事务的管理，削弱地方世俗势力，决定实行“政教合一”制度，由七世达赖喇嘛全权管理西藏的各方面事务。但是1757年七世达赖喇嘛圆寂之后，西藏的权力出现短暂的真空现象，这导致了“政教合一”制度两难处境。为此，清朝政府决定实行“摄政制度”，任命第穆呼图克图为摄政，暂时代管西藏的各项事务。摄政制度是政教合一制度的补充和发展，同时也有效处理了达赖喇嘛圆寂后出现的权力真空问题，并将摄政的任命权归中央
　　。四是完善驻军制度，保障治藏方略的实施。驻军、用兵是一个国家对其领土主权实行管理的重要方式之一。最早在西藏驻军的是元朝，开启了西藏驻军之先河。1720年，康熙平定准噶尔贵族叛乱之后，派遣4000蒙古兵驻扎在西藏，并训练一部分的本土藏兵来配合其军事行动。乾隆年间驻军撤出西藏，直到1750年，又恢复了在藏区的驻防制度，并且一度成为定制。通过在西藏地方驻扎军队，不仅巩固了边防，而且保障了清朝政府在西藏地方政策的实施。
　　4.民国时期治藏政策
　　一是中央成立专门机构进行管理。辛亥革命后中华民国政府废清理藩院，于1912年4月成立内务部蒙藏工作处，同年7月改为“蒙藏事务局”掌管蒙古、西藏等地少数民族事务，属国务院。1914年袁世凯将蒙藏事务局改为直属大总统府的蒙藏院，地位与各部相同。南京国民政府成立后，于1929年成立“蒙藏委员会”，管理蒙古地方（今蒙古国）、西藏地方及其它各省蒙古族、藏族聚居区的行政、宗教及其他各项事务，为中央主管蒙藏政务的最高机关。青海、西藏两地均有许多著名人士为该委员会委员。二是设立西藏办事长官。民国政府通过任命西藏办事长官等，显示对西藏拥有主权。民国元年，任命西藏办事长官钟颖。民国2年，驻印华侨陆兴祺继任护理驻藏办事长官，虽然由于英印政府阻拦等原因未能入藏，但他仍然成为民国政府与达赖喇嘛、班禅等西藏地方政教力量联络的中间人，在反对“西姆拉条约”等过程中，积极为政府建言献策。三是加封名号。为了取得西藏高僧的认可，民国政府对于西藏的宗教高僧施行优待政策，继续推崇黄教。1912年10月28日，恢复达赖喇嘛“诚顺赞化西天大善自在佛”封号，又于次年4月，加封班禅“致忠阐化班禅额尔德尼”名号。在以后的蒙藏事务中，民国政府又多次派人进藏对宗教首领进行册封，加强西藏地方与中央政府的联系。四是通过蒙藏决议案。1929年3月15日，中国国民党第三次全国代表大会通过了“关于蒙藏之决议案”，内容包括“举行蒙藏会议；派员宣慰蒙、藏；于首都设立蒙藏学校，为储备蒙藏训政人员及建设人才之机关；关于蒙古、西藏经济与文化之振兴，应以实行发展教育为入手办法；蒙藏委员会应根据施政纲领及实施程序，积极筹划实施；加紧对于蒙藏之宣传，撰制各种浅显之宣传品，译成蒙藏文字”等方面。这是国民政府一段时期内对蒙藏地区管辖统治的指导方针。
　　5.经验及启示
　　第一，因俗而治，对藏传佛教的优礼和利用。元、明、清以及民国时期，中央政府都是利用藏传佛教领袖的特殊社会地位和巨大政治影响，号令西藏地方，并使之巩固、加强中央政权和国家的统一。佛教在藏民族中经过长期发展，具有广泛的社会基础和传统的、巨大的政治和社会势力。因此，除了尊崇、扶持佛教，更是分封藏传佛教高僧，作为笼络、扶绥西藏地方的手段。
　　第二，设立管理西藏地方事务的机构。对于中央政府而言，西藏地方地处边陲，容易脱离控制，设立机构专职管理显得尤其重要。管理机构专门化说明中央政府对西藏地方的统治更趋合理，统辖关系更为牢固，为西藏地方政治经济的发展，以及中央政府对西藏地方的主权宣示都起到了积极作用。
　　第三，统治上升为法律化、制度化。这个特点在清朝和民国时期尤为突出。清朝的治藏政策，经顺、康、雍、乾几朝，多次调整完善，而最终至1793年《钦定藏内善后章程二十九条》的颁行，而达于定制，使其各项具体的治藏政策都制度化。国民政府时期的“蒙藏之决议案”，西藏各项事务的开展和诸问题的交涉以及处理西藏与周边地区的关系都是在遵守决议案的前提下进行的。
　　（二）青海藏区经济社会发展步伐加快
　　新中国成立以来，中国共产党和中央政府对藏区民族自治和经济社会全面发展提供了最优惠的政策和最多的支援。中国共产党根据马克思列宁主义关于解决集中统一的多民族国家民族问题的基本理论，结合中华民族多元一体的发展格局和我国民族问题实际，从民族地区与祖国关系发展史和民族关系发展特点与现实出发，顺应民族地区社会发展进步的必然要求和人民的根本愿望，在青海藏区实行民族区域自治，藏区群众依法行使当家作主、自主管理本民族本地区内部事务的民主权利。1951年玉树藏族自治州正式成立，成为青海省第一个、全国第二个成立的少数民族自治州。
　　第五次西藏工作座谈会以来的五年，是青海藏区经济社会发展最快、城乡面貌变化最大、各族人民得到实惠最多的历史时期，社会大局持续稳定，干部群众昂扬奋进，广大藏区焕发出勃勃生机和活力。
　　一是综合实力显著增强。青海各族人民在党的民族政策光辉照耀下，团结一致、艰苦创业，我省藏区经济社会面貌发生翻天覆地的变化。2014年，6个自治州实现地区生产总值956.78亿元，比2009年翻了一番，年均增速居西藏和四省藏区前列。地方财政公共预算收入、固定资产投资、社会消费品零售总额分别是2009年的2.3倍、3.8倍和2倍。二是发展条件持续改善。累计完成固定资产投资3663亿元，落实中央预算内投资居四省藏区之首。以交通为重点，着力加强交通、能源、水利、城乡基础设施建设。截至2014年，全省藏区公路总里程超过6万公里，为全省通车里程的82.9%，6个自治州中已有4个通高速化公路。兰新铁路第二双线建成投运，格敦铁路、格库铁路开工建设。拉西瓦水库灌溉、蓄集峡水利枢纽建前工程及马什格羊水库开工建设，累计解决了100万农牧民群众饮水安全问题，改善农田灌溉面积97万亩。建成无电地区户用光伏发电装置9.97万套，解决了无电地区33万人的用电问题。三是生态建设扎实推进。生态文明先行示范区上升为国家战略。三江源一期工程顺利完成、二期全面启动，祁连山等重点治理区生态环境得到好转，青海湖水位连续9年上升，三江源头“千湖奇观”再现，江河径流量不断增长。探索完善易地搬迁群众可持续发展和生态管护机制，祁连山生态保护、青海湖流域综合治理、湟水流域百万亩人工林基地等工程顺利实施，治理区域增绿增水增收效果明显。加强农牧区环境综合整治，完成藏区783个村庄（游牧民定居点）的环境整治项目，占村庄总数的41%，直接受益群众逾65万人。四是民生水平大幅提升。城乡居民收入分别是五年前的1.8倍和2.1倍，年均增速高于全省。实施养老、医疗、低保等11项提标政策，统一城乡居民基本养老保险制度，完善残疾人保障和社会救助制度。累计建设各类保障性住房43.39万套，游牧民定居工程全面完成，11.3万户牧民入住新居。实施藏区“1+9+3”教育经费保障机制，中小学校安工程和薄弱高中建设扎实推进，新组建的3所高等职业技术学院实现招生，高校学科专业结构进一步优化。民族地区公共文化服务体系不断完善，全省已建成乡镇综合文化站349个、村级文化活动室530个。覆盖县乡村的三级医疗卫生服务网络基本建成，医保住院费用支付比例提高到78%以上。全省城镇新增就业超过6万人，城镇登记失业率控制在3.2%，转移农牧民就业117万人次。投入扶贫资金1.42亿元，培训贫困劳动力2.71万名。　　全省　　贫困人口从2010年底的138.6万人减少到2014年底的53.9万人。五是社会局势稳定向好。民族团结进步先进区创建显示出强大生命力和综合效应，党的民族政策深入人心，反对分裂、维护稳定的正能量明显增强。六是执政基础不断夯实。领导班子和干部队伍建设有效加强，基层力量得到充实和提升，工作条件显著改善，干部待遇逐步提高，机关和干部作风有了新转变，党群干群关系进一步密切。
　　二、我省在藏区治理方面存在的困难和问题
　　青海藏区是国家重要的生态安全屏障和资源接续地，是除西藏之外最大的藏族聚居区，是进藏的重要通道和稳藏的战略后方。近年来青海藏区经济社会快速发展，团结和谐稳定局势持续向好，取得的成就有目共睹。但藏区工作仍然面临不少挑战和困难。
　　从外部环境看，达赖集团民族分裂势力从西藏和平解放开始，到逃到印度建设伪政府、伪议会，以各种伎俩为掩护，大搞民族分裂活动的本质从未改变。国内多数藏族群众信仰藏传佛教，达赖喇嘛是黄教的领袖，又是旧西藏“政教合一”的总代表，在藏区有较大影响力。在国际上，达赖及达赖集团迎合西方反华势力的胃口，抛出“中间道路”、“高度自治”，诋毁民族区域自治制度和中国政府形象，极力推动所谓的“西藏问题”国际化，加紧与其他分裂势力和敌对势力勾结，分裂中国，破坏民族团结。
　　从自身发展看，目前青海藏区整体发展水平仍然滞后，与全国全省同步建成小康社会的差距较大。一是经济总量、人均水平低。2014年，除海西州外，其他5个州地区生产总值377.04亿元，仅占全省的16%，5个州人均生产总值为23467元，比全省平均水平低16204元，仅相当于全国平均水平的50%（全国为46652元）。二是地方财政收入少、自给率低。由于我省财政自给率不足，支持民族地区发展力不从心。藏区财政平均自给率仅为10%，除海西州外，其他5个州财政自给率只有6.3%，青南3州仅为4.6%，财政收入在5000万元以下的有22个县。三是基础设施仍然比较落后。交通设施的连通性、网络性差，覆盖率低。生态脆弱，藏区水资源开发利用率只有2.8%，群众生产生活条件较差，行路难、饮水难等问题依然存在。四是民生改善任务仍然艰巨。藏区公共服务投资成本过高，教育、卫生、文化、科技等社会事业发展滞后，基本公共服务水平落后，藏区贫困人口仍占较大比重。
　　从工作层面看，有的地方对涉藏问题的重要性、敏感性认识不足，方式方法简单，凝聚人心不够细致深入，治本之策不够扎实有力。有的地方党组织战斗力不强，一些基层党组织战斗堡垒作用发挥不够，干部作风不实，基层基础比较薄弱，依法治理远未到位。
　　三、我省藏区实现长治久安的对策建议
　　（一）推动藏区经济社会持续健康发展
　　藏区发展是全面实现小康社会总体发展不可分的一部分，要按照中央第六次西藏工作座谈会和全省藏区工作会议的决策部署，集中力量解决好藏区改革、发展、稳定中的一些全局性、战略性、关键性问题，实施藏区整体社会的跨越式发展。
　　1.加强公共基础设施建设。一是实现网络化交通线路建设。推进铁路、公路、机场建设，构建立体式综合交通运输网。从便民服务角度出发，科学规划推进公路到行政乡村、自然村组、牧民定居点建设；从经济交通和应急救灾等考虑，在重点藏区增加固定翼机场、直升机机场建设。二是实施清洁能源综合电网建设。在注重环境保护的基础上，积极开发水、太阳、风、地热、沼气等再生性能源，加快国家电网建设，发展小型水电、风电，推广太阳能设备，基本解决藏区群众用电难问题。三是加强全域覆盖通讯广播电视网络建设。加强光缆通道、移动通信、广播电视工程建设，实现重点农牧区、公路、铁路沿线有线电视电话、无线通信网络全覆盖，藏区广播、卫星电视、电话全覆盖，实现乡镇邮政网点全覆盖。四是加强水利保障工程。加强安全饮水源、饮水点网管建设，强化防洪抗旱、节水灌溉、水源保护、水利发电等工程建设。
　　2.大力发展特色优势产业。一是加大高原生态食品品牌化发展。青海藏区粮食、牲畜、禽蛋等要规划生产规模，重点培育有机、绿色、天然产品的品牌化发展。二是加大藏药产品推广发展。把藏药产业作为重点产业来开发，重点发展社会知名程度高、疗效好的特色藏药品种，建设知名藏药企业和品牌，积极开拓渠道，大力推广营销，培育藏药产业化发展新模式。三是加快发展民族特色文化产业。加大对藏区群众喜闻乐道的文化、艺术、音乐、舞蹈等表演服务的政府政策、项目、资金、人才的扶持力度，加强研究、发掘和培育。积极开发宣传藏区特有藏式工艺品，如唐卡、刺绣、藏毯、藏饰等商品，并配套旅游文化宣传，形成综合发展效应。四是大力发展具有高原特色的旅游业。充分依托青海藏区得天独厚的自然风光和人文景观，大力发展避暑休闲、高原探险、民族风情、科学考察等旅游产业，推动旅游业在数量与质量上全面提高，把旅游业培育成新的重要经济增长点。
　　3.筑牢生态安全屏障。一要实施藏区自然资源限制性开发政策。当前，藏区经济发展与资源环境保护是非常突出的两个矛盾。应在国家统一规划下，制定藏区自然资源限制性开发政策，开展严格的环境安全评估，测算是否有高额、高效的经济社会效应，以及是否能给藏区群众带来实际经济收入和就业等“必须”和“可能”条件，征求藏区群众同意，才可以进行有限开发，并同步建设、同步实施保护措施。二要建立健全资源开发和生态保护补偿机制。进一步完善生态补偿机制，搞好各类规划、项目的整合衔接，逐步扩大补偿范围，适度提高补偿标准，统筹解决好生态移民的后续产业发展和长远生计等问题。调整完善资源地利益分配机制，调整税费分享方式，加大藏区留成比例。同时，要进一步重视藏区生态环境保护建设，加大天然林保护、防沙治沙、退耕还林还草、重点防护林等生态工程的投入力度，不断改善藏区的生态环境。
　　4.发展民族教育，培养各类人才。一是加强文化教育。加强藏区基础教育投资和学校建设，加强师资力量，改进教学内容，提升教学质量，大力提高儿童入学率、初高中升学率，重点发展职业教育和高等教育点，积极开展民族母语和汉语双语教育，为知识和信息传播扫除障碍。同时，扩大内地招收藏区学生规模。二是实施积极就业措施。一方面，加强就业服务指导。加快藏区就业人口登记、就业人口管理的信息化水平，积极拓展公共岗位就业、劳务工作就业等，鼓励自主创业、自谋职业。特别是，加强指导大中专毕业生就业。另一方面，加强就业培养帮扶。对城镇登记失业人员、农村转移就业劳动者、初高中专毕业生加强职业化培训，加大政府资金扶持，并组织劳务输出。有计划地培养少数民族专业技术人才，通过藏区对口支援项目，签订两地人才培养对口援助协议，采取订单培训方式，到发达地区培训学习，拓宽就业渠道，增强就业能力。三是加强人才开发。努力形成适应青海藏区经济发展需要的人才培养、使用、引进机制。在司法、医师、教师等职业资格考试方面，采取特殊措施，对藏区的报考人员、少数民族报考人员、通晓“双语”的报考人员，采用降分、划定通过率等方式，适当降低职业门槛。进一步加大省内高校学科专业调整力度，根据现实需要，在法学、医学、金融保险、教师等专业合理设置“双语”班，有针对性地培养和输送藏区急需的“双语专业”人才。高度重视营造和改善人才成长的环境，制定有效吸引人才的政策，不但要用好、留住现有专业知识人才，减少人才外流，而且要建立有效的吸引人才、尊重人才、使用人才的机制，吸引更多有各种专业知识的人才到藏区创业。
　　5.加大投入力度，加快脱贫步伐。一是进一步采取更加有效措施，加大对藏区扶贫攻坚的扶持力度。各项优惠政策和资金投入进一步向藏区的教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障等公共服务领域倾斜，帮助藏区加快各项社会事业发展步伐；积极争取中央各类投资项目对我省藏区的支持，省级投资项目重点投向藏区民生工程、基础设施等领域。二是扎实推进生态扶贫，加强基础设施建设，做好生态移民工作，加大环境整治力度，扩大退耕还林、退牧还草规模，提高公益林补助标准，扩大三江源地区生态保护公益性岗位设置规模，不断提高扶贫工作的精准性和有效性，确保少数民族和民族地区与全省同步迈入全面小康社会。
　　（二）坚持和完善民族区域自治制度，推进民族事务治理法治化
　　近年来，我省大力实施法治青海建设，严格依法治理，有力促进了藏区和谐稳定。把法治作为经略藏区的基本方式，提升法治意识，建立法治思维，坚持和完善民族区域自治制度是建设法治青海的必然要求，是推进民族事务治理体系和治理能力现代化的核心要义，必须放在心上、抓在手上、落在地上。
　　1.完善民族区域自治制度建设。中国共产党历来认为中国共产党民族政策之所以取得较好成效，是因为充分结合了中国特色，以马克思主义民族理论为基础，长期坚持实施民族区域自治制度，切实保障了少数民族权利，加快了民族政治经济发展水平。实行民族区域自治不仅符合中国的基本国情，而且是中国特色社会主义制度的优势，“不容置疑、不容动摇、不容削弱”，必须长期坚持，并根据民族自治地方不断变化的实际情况，适应经济社会发展的要求进一步完善。一是加强国家统一领导下的民族区域自治制度。从国家层面进一步加强对各自治地方机构设制、权利规范的监督，处理好充分调动少数民族人民当家作主与民主法治的关系，处理好各自治地方与非自治地方的均衡发展关系，保障少数民族在政治上的平等地位和平等权利，确保维护国家统一、民族和谐。二是全面加强公民民主参政能力。在民族地区，加强群众参政意识、参政能力，完善藏区民族政治参与、利益表达机制，切实加强民族地区自治基础下的各种民主自治制度，建立健全民族自治法津、法规、条例和相关配套制度，加强民族地区政治民主建设，确保藏区群众的基本政治权利，保障各种利益合法表达，减少政府决策和执政失误，减少社会矛盾。
　　2.加强民族法制建设，为民族团结提供法治保障。民族团结，是党和国家处理民族问题的根本原则，也是我国民族政策的核心内容。习近平总书记强调：“要把宪法和民族区域自治法的规定落实好，加强对规范和完善民族区域自治相关法规和制度的研究”，“用法律来保障民族团结”。民族法制建设是巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的重要保障，也是法治中国建设的重要内容。加强民族法制建设，当前的首要任务是加强民族区域自治法的配套法规建设。一是省上要积极向中央和国家有关部委建议其根据宪法、民族区域自治法及《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》所确定的上级国家机关的职责，履行制定和完善“配套立法”职责。二是密切结合民族自治地方经济社会发展的重点和难点问题，认真梳理研究有关法律规范中涉及少数民族和民族地区的条款，结合实际制定完善我省及相关职能部门贯彻民族区域自治法的地方性法规、政府规章和政策措施；在维护国家法制统一的前提下，鼓励民族自治地方善用自治立法权和立法变通权，修改完善现行的自治条例和单行条例，出台更多适合当地实际情况，满足自身发展需要的单行条例。
　　3.加强监督检查，确保民族区域自治法各项规定落到实处。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，其主要内容之一，就是要形成严密的法治监督体系。健全完善民族区域自治法的执行监督机制，明确监督主体，强化监督检查工作，形成人大监督、行政监督、社会监督、舆论监督、司法监督等多样化的监督网络，按照中央全面深化改革要求和全面推进依法治国要求，把监督检查民族区域自治法贯彻实施情况常态化。在监督检查中，要抓住各族干部群众普遍关心的重点、难点和热点问题，精准发力，久久为功，务求实效，取信于民。对有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法等问题，实施有效的制约和监督，为民族区域自治制度的贯彻落实提供制度和法律的保障。
　　4.创新治理模式，有序推进民族事务法治化。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”要求，针对民族事务的复杂性及民族地区的特殊性，创新民族地区社会治理体制、改进社会治理方式，使民族事务法治化，即民族事务管理者按照法律化的方法、手段、步骤与程序依法管理民族事务。要强化民族事务管理的法治理念和法治思维，贯彻实施民族法律法规，确保民族地区依法行政，保护民族地区和少数民族的合法权益，合理利用本土资源，有效化解社会矛盾，依法处置突发事件，构建和谐民族关系。
　　（三）加强民族团结，积极争取民心，促进藏区长治久安
　　在藏区，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的主要矛盾没有改变，各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾也没有改变。要统筹处理好这两对矛盾，始终坚持解放和发展藏区生产力，把工作着眼点和着力点放到维护祖国统一、加强民族团结上来，实现藏区持续和谐稳定。
　　1.充分认识民族宗教工作的重要性，夯实民族团结的基础。民族问题往往与宗教问题交织在一起，全面贯彻党的民族宗教方针政策和法律法规，是做好民族宗教工作的可靠保障。要充分认识我省民族宗教工作面临的新形势新任务，深入领会党中央和省委关于民族宗教工作的新要求、新思路、新方法，充分认识民族宗教问题的长期性和复杂性，根据我省民族宗教问题的特点和规律，正确处理我省的民族宗教问题。要加强对民族宗教问题的调查研究，全面及时掌握情况，深入研究新形势下民族宗教工作的规律，不断调整工作思路，探索新方法，及时研究解决重大问题，增强处理复杂问题的能力，努力增强工作的针对性、准确性和预见性，牢牢把握民族宗教工作的主动权。要全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国特色社会主义道路的认同。各族干部要像爱护自己的眼睛一样爱护团结，形成心往一处想、劲往一处使的强大合力。切实加强民族团结，促进各民族群众相互了解、相互帮助、相互欣赏、相互学习。大力培育中华民族共同体意识，广泛开展民族团结进步宣传教育和创建活动。紧紧围绕民族团结和民生改善推动经济发展、社会进步，让各族群众更好共享改革发展成果。
　　2.强化民心争取，突出策略导向。一是用好宗教影响手段。在各项工作中，要善于发现并有效利用宗教能为我所用的方面，充分运用藏区寺庙及宗教上层，积极引导民众发扬宗教“真善美”、和平、反暴力等和谐思想，努力宣传引导宗教信仰“非世俗化”、“纯宗教化”的思想观念，逐步改变部分藏族群众以宗教教义、方式、渠道解决社会生活问题的一些传统习惯，弱化宗教影响。二是用足宣传教育手段。首先，从思想意识形态的基础抓起，将文化交融纳入日常教育，对达赖集团民族分裂活动，注重列举事实、揭露本质，大张旗鼓地加强宣传，争取广大群众不被利用、不被裹胁，用事实教育群众，感化群众。其次，大力宣传国家整体综合实力、藏区社会发展成果，有计划、有步骤地利用现代文明成果，影响广大藏族群众，让丰富多彩的精神物质文化新生活理念深入人心，激发享受幸福生活的积极性和主动性，从根本上淡化、弱化民族分裂思想和宗教的影响。三是做好涉藏侨务工作。民族地区开展侨务工作，既要全面贯彻党的侨务方针政策和国家涉侨法律法规，进一步解放思想，抢抓机遇，创新思路，在更广领域、更高层次、更深层次做好工作，又要从少数民族侨情特点出发，多形式、多渠道、多途径，积极稳妥地做好海外少数民族侨胞和国内少数民族归侨侨眷的工作。对“藏独”一小撮要坚决斗争，对中间的一部分要团结，对爱国的一部分要帮助支持，根据特点做好工作。青海藏区维稳任务重，要结合青海境外藏胞较多的特点，针对不断变化的情况，进一步拓展与境外藏胞的联谊，通过多种形式联谊宣传，加强服务和引导，努力在境外藏胞中培养一支对我友好的基本力量，增进他们对祖（籍）国和家乡的了解和感情，增强他们作为中华民族大家庭重要成员的认同感和自豪感，团结和争取更多境外藏胞心向祖国，进一步削弱“藏独”分裂势力的社会基础；通过“走出去、请进来”工作，向境外藏胞宣传国家及家乡经济社会发展成就，宣传党和国家民族、宗教和侨务政策，引导他们自觉抵制“藏独”分裂势力的拉拢和诱惑；努力做好境外藏胞在境内眷属的帮扶工作，优化他们的生存发展环境，依法保护他们的合法权益，通过亲情的感召，使境外藏胞体会到党和国家的善意和用心，达到“安内引外”、促进和谐的效果。
　　3.创新意识形态管理机制。牢牢把握藏区意识形态工作的领导权、管理权、话语权，不断提高社会治理水平。一方面，切实抓好传统媒体。坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，坚定宣传党的理论和路线方针政策、中央的重大工作部署以及党中央对藏区各族人民的关心关怀，坚定宣传社会主义新青海翻天覆地的巨大变化和各族人民幸福美好的新生活，唱响共产党好、社会主义好、改革开放好、伟大祖国好、各族人民好的主旋律。对社会热点问题该回应的要及时回应、该疏导的要有效疏导，提高舆论引导的及时性、权威性、公信力和影响力。另一方面，着力抓好新兴媒体。加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保网络和信息安全，不断壮大网上正面声音，严厉打击网上渗透破坏、造谣传谣、恶意炒作等违法犯罪行为，坚决整治虚假信息、网络侵权等网上信息传播乱象，形成正面引导和依法管理相结合的网络舆论引导格局，使网络空间更加清朗。
　　（四）有针对性地做好藏传佛教工作
　　注重创新管理，加强服务引导，将寺院纳入属地化的社会管理和公共服务范畴，建立健全分级管理、社会监督、各有关部门履职尽责的寺院社会管理新体制和管得了、管得住、管得好的寺院管理新机制，切实维护寺院正常的宗教秩序和藏区宗教领域的和谐稳定。积极引导藏传佛教寺院及僧侣守国法、爱国家、持戒律，有效遏制民族分裂势力利用藏传佛教对世俗社会造成的不良影响。
　　1.狠抓藏传佛教寺院法制宣传教育。进一步加大对寺院的宣传教育力度，定期组织僧人学习党的宗教工作方针政策、有关宗教事务的法律、法规。以“寺院法制宣传月”为有效平台，紧密结合民族团结进步先进区创建、平安寺院建设等活动，在教职人员和信教群众中广泛开展爱国主义教育、感恩教育，把信教群众的意志力和力量集中到全面建设小康社会的宏伟目标上来。加强对寺院宣传阵地的建设，进一步加大广播电视、网络对寺院覆盖的投入，扩大有线电视覆盖面，提高科技防控水平，加大监督检查力度，有效堵截各种有害信息的渗透和传播。
　　2.依法管理，严厉打击违法渗透活动。认真贯彻执行有关宗教法律法规，以规范管理为重点，不断增强依法行政、照章办事的观念意识，全面推进宗教事务部门依法行政的能力和水平。坚持“保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪”的原则，切实把藏传佛教涉及国家利益和社会公共利益的事项和活动，纳入依法管理的范围，既要敢于管理，又要善于管理，将藏传佛教工作管好、管到位。坚持做到“两手抓”：即一手抓争取人心，始终把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，办好利民惠民的好事实事，最大限度地团结各族群众和广大僧人，筑起反分裂斗争的铜墙铁壁；一手抓依法打击，要旗帜鲜明地反对一切分裂祖国、破坏民族团结的言行，坚决依法处置和打击利用藏传佛教进行的分裂破坏活动，坚决维护民族团结、社会稳定和祖国统一。　
　　3.扎实推进平安寺院建设。县、乡党委政府作为寺院社会管理的组织者和实施者，要切实发挥推动平安寺院建设的主导作用，深入寺院，摸准情况，找准问题，研究制定具体实施方案，做好动员工作，加大对平安寺院建设的宣传力度，认真开展评比活动，大力表彰事迹突出的寺院和先进个人，努力营造浓厚的社会氛围。积极教育和引导僧尼遵纪守法，持守戒律，弘扬佛法；教育和引导广大信教群众自觉维护团结稳定的良好政治局面；教育和引导宗教界充分认识开展平安寺院建设活动对促进宗教和谐有序的重要作用，不断激发主人翁意识，使平安寺院建设活动成为广大宗教界人士的自觉行动，共同致力于富裕文明和谐新青海建设。
　　（五）夯实藏区基层组织建设
　　藏区是反分裂势力斗争的前沿，应加强基层党组织建设，进一步巩固基层领导权，确保中央和省委政策在基层全面贯彻落实，为藏区群众办实事、办好事，最大程度地争取和赢得民心，实现藏区基层社会的稳固安定。
　　1.加强党组织建设。首先，强化党组织在基层的核心领导地位。进一步建立健全党组织建设责任机制、考评机制，将党组织建到行政村，覆盖重点社区、重点自然村组、有条件的牧民定居点等。充实各级党委领导班子，对基层各社会管理节点实施领导和工作指导，特别要重视和加强各级党组织领导下的工会、民兵、团员、妇联等组织和群众组织建设。其次，加强基层党建工作。推进共产党员、后备党员干部人才队伍建设，切实增强党员政治责任意识、群众监督意识，转变工作作风，密切干群关系，夯实党的执政基础，提高凝聚力和战斗力，促使基层党组织在稳固政权、推动发展、维护稳定中发挥重要作用。特别是要加强党风廉政建设，对优秀党员干部、党员模范、老党员要加强特殊慰问、特殊关怀。藏区基层应组织开展形式多样的党建工程，如“人民公仆”、“致富先锋”等工程，发挥党员先进性，为藏区农牧民群众做榜样，为群众撑腰鼓劲，带领群众共同致富。
　　2.积极转变藏区基层工作作风。加强对党的民族政策，特别是新时期中央领导关于民族政策讲话精神的学习领会。转变遇事才重视、遇难才解决的被动式工作方式，密切关注在政策制定、政策执行、政策反馈各环节中的科学性，及时改善、改进工作作风，走群众路线，问计于民、问策与民。在服务工作中，各级政府应加强组织宣传，强化藏区干部对地方民族文化、民族风俗、语言文字的学习了解，加强民族文化交流的形式和内容，树立良好的服务意识，探索适合藏区的工作方式方法和服务内容。
　　3.进一步加强干部队伍建设。一是积极培养和选拔基层优秀干部。按照习近平总书记“三个特别”的要求，认真贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会的有关精神，逐步提高藏区基层干部的生活、政治待遇。在干部选用、培训、考核、交流等方面加大工作力度，以内部培养为主，在重点领域积极引进外部重点人才，提高藏区基层政权干部梯队的整体综合素质。注重培养和选拔优秀民族干部。这里的民族干部是指熟悉本地民族历史及风俗习惯，通晓本地民族语言，能与当地群众交流的各族干部。在选拔、录用上懂民族风俗、民族政策、民族语言文字的干部优先。进一步完善录用、聘用国家工作人员对少数民族公民照顾的规定，明确考录中少数民族公民应占比例，采取行之有效的照顾性措施，确保藏区少数民族公民能“进得来、用得上、留得住”。二是加强培训锻炼。充分利用省委党校、省内高校等定期为藏区干部举办各类培训班，扩大培训面和专业领域。在任前、岗前、职业等培训中开展民族政策、民族语言文化、重大事件处置、综合行政培训，教政策、教方法。同时，增加藏区基层干部上挂、外派锻炼，选派领导干部、骨干到上级机关、经济发达地区、社会综合发展指数高的地区学习深造。三是加强对基层干部传帮带。选派优秀领导干部实施省区、州、县对重点藏区基层的领导挂点、部门包村、干部帮户，带动基层干部政治政策水平和工作业务能力的提升。□
　　（马连龙：省人大民族侨务外事委员会副主任委员 　　马守平：省人大民族侨务外事委员会办公室）