树立以立法促实施的立法新理念

党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，求真务实地指出了当前社会主义法治建设中存在的突出问题。这些问题聚焦到一个点上，就是法律法规的实施问题。解决问题，需要综合施策，但一个基本的途径，就是要从源头抓起，在立法过程中切实考虑如何促进和保障严格执法、公正司法、全民守法的问题。

一、树立以立法促实施的立法理念

立法是一切法治活动的基础。多年的立法与实施的实践告诉我们，“基础不牢，地动山摇”，这句话非常合适法治建设。立法的基础状况不但直接影响执法成效，也直接影响司法成效和守法成效，而且进而影响依法治国的整体成效。所以，要全面推进依法治国，首先要全面提高立法质量，为“善治”打牢“良法”基础。

提高立法质量，要不断突破以往的思维模式与衡量标准。以往，我们在立法中考虑最多的是条例全不全、表述顺不顺、规定对不对、处罚准不准，并以此来衡量立法质量。结果，个别体例完整、内容没有什么错误的法律法规，一出台就成了一纸空文。这种表面上看质量不错，实际实施中没有多少效果的情况，实质上就是立法质量不高的突出表现。问题的症结在于为立法而立法，没有结合实践的需要充分考虑立法后的实施问题，立法与实施脱节。不少立法工作者一直认为，立法就是立法，立了法实施效果不佳，那是执法者、司法者甚至群众守法意识的问题。在这种思维定式下，立法者很少把立法与执法、司法、守法连带起来统筹考虑，也很少进行这方面的探索和努力，最终给实施工作造成了困难，引发了一些不良问题。因此，今后在立法质量这个问题上，我们有必要坚持质量就是实施效果，没有实施效果就等于没有质量的更新更高的评判标准，努力开阔立法视野、突破思维定式，跳出为立法而立法的圈子，从法治建设的全局和强化法治的目标出发，树立以立法促执法、司法和守法的立法新理念，在立法过程中始终考虑立法后的实施问题，切实做到立法着眼于实施、立足于实施、致力于推进和保障实施，从而促进形成立法、执法、司法、守法的协调统一，促进提高法治建设的整体成效。这应当是今后加强和改进立法工作的重要走向。

二、有关具体措施的思考

树立并落实以立法促实施的立法理念，需要从以下一些方面着手，进行不懈的探索和努力：

第一，立法促进实施，就要保证上上下下、方方面面对法律法规都能够看得明白。大家都能看得明白，法律法规才有可能入脑入心，有利于缩短培训周期和对全民的宣传周期，便于法律法规的及时实施。执法者、司法者看得明白，就会减少理解和适用上的偏差与误区，减少自我解读造成的执法、司法上的失误。社会公众都能看得明白，该做什么不该做什么自然了然于心。执法者、司法者也难以为了某种需要擅做“法律解释”，因为大家都懂。这样，法律法规的实施自然会更加准确、顺畅。因此，立法过程中一定要注重语言表述的通俗化和各项条款规定的明确化，能不用专业术语的尽量不用，能具体的一定具体化，不能立一部法就让大家看晕一次，并且形成法律就是晦涩难懂的不良印象。这项工作做起来非常有难度，但却是非做不可的事情。这是为民立法的最起码要求，也是促进和保障法律法规实施的最基本功课。

第二，立法促进实施，就要力求使法律法规具有操作指南的功能。法律法规归根结底是拿来实用的，它需要具有确立原则、宏观指导等的功能，更需要具有操作指南的功能。一部好的法律法规，应当是管理和处理某一方面事务的操作规范。只有这样，法律法规才便于遵照执行，才能切实发挥规范执法、司法和用法的作用，同时保证执法司法的透明度。以往立法中那种原则性规定多于具体规定的现象，实际上就是立法工作中的官僚主义、形式主义，于实践无益。比如对适龄儿童、少年不按时入学以及中途辍学这两个危害义务教育根基的突出问题，义务教育法没有作出具体的处罚制约规定，地方立法又感到不好逾越，结果层层立法都只有原则性要求，导致基层政府和学校缺乏具体有效的法律手段，突出问题不能切实解决，年复一年成了顽疾。针对这种现象，全国人大常委会近年来按照“科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用”的原则，致力于作出具有可操作性的细化规定，取得了良好效果。因此，我们在立法中必须紧扣实践，认真总结实践经验、更多地吸纳一线实际工作者的意见建议，下功夫制定实用管用的措施，努力使法律法规成为能够科学指导和切实推动实践的操作规范。如果全面细化的条件不成熟，也必须确保关键条款的具体化。否则，立法原则化，就需要层层制定配套制度，就需要执法部门自己制定操作指南，这个过程中就会衍生出一些不利于严格、准确实施法律法规的问题。

第三，立法促进实施，就要在立法过程中推进和完善执法与司法体制。一些时候，法律法规得不到全面、严格、准确实施，出现有法不依、执法不严、多头执法、选择性执法等现象，原因主要在于体制不顺。每一部法律法规都需要执行，执法就需要建立健全相关的执法管理体制，要有机构、人员，要划分职责、建立责任体系。在这些工作尚未完成的情况下勉强立法，执法责任就无从落实，法律法规就会成为一纸空文。解决这一问题，就需要我们拓宽思路，借立法的契机，提请人大常委会先行作出推进相关体制改革的决定，或者采取其他行之有效的方式，推进相关执法、司法体制的改革完善，然后在立法过程中再次予以完善，使立法决策与改革决策协调推进，解决好法律法规实施的体制保障问题。就实际情况而言，针对每一部法律法规的实施分别建立一套执法体系是不可能也不可取的，这就需要我们结合国家行政管理体制改革等方面的最新成果，在立法过程中积极推进和完善执法权相对集中的综合执法体制，形成精简、统一、效能的综合执法机制，保障法律法规的有效实施。

第四，立法促进实施，就要通过立法把执法权力关进制度的笼子里。在立法过程中，一是要科学规范执法权的行使，二是要严格制约执法权的行使。在罚则部分，少做模糊规定，多做量化规定，科学、明确、具体地界定处罚范围和自由裁量权范围，尽可能细化到精准的程度，并进一步完善、细化处罚程序，防止超范围随意处罚、防止执法过线过度、防止以权谋私，最大限度地减少由此造成的不公正、不公平现象。以往制定出台的不少法律法规有一个共同的缺陷，那就是对管理相对人的违法行为分不同情形作出了处罚规定，但对管理者、执法者滥用执法权、以权谋私等行为的处罚规定作得很粗，“笼子”扎得不紧，变通空间很大，形成了习近平总书记批评的“牛栏关猫”的现象，很不利于有效制约执法者和切实规范执法权。为此，今后的立法中必须通过细化处罚规定、加大处罚力度，着力改变这一状况，从立法环节就严防执法不严、执法不公、徇私枉法、以权压法等的问题。同时，要始终坚持人大在立法中尤其是重大利益问题协调中的主导地位和作用，坚决把握好利益导向问题，从法律法规起草阶段，就要切实消除带有部门利益倾向的条款规定，防止出现为部门和行业立法的倾向，从立法环节保障人民群众的合法权益不受侵犯。

第五，立法促进实施，就要在立法中积极探索和确立以人为本的科学执法管理手段。执法管理手段单一、落后、僵化，是法律法规实施不畅的重要因素。从根本上讲，法律法规是全民的确权书和维权书，而不是全民的制裁书；法律法规所确定的执法管理方式和手段也必须是以人为本的，也有个增强亲和力、增强柔性管理成效的问题。因此，我们要转变立法就是管制就是处罚的观念，把是否确立了一些先进的科学的以人为本的执法管理方式作为衡量立法质量的一个重要标准，在立法过程中特别是立法调研中，切实注重加强对科学执法管理方式和手段的研究与探索，坚持慎重处罚的原则，在继续强化宣传讲解、提示提醒、首次轻微违法教育警告等柔性方式的基础上，不断总结实践中的好做法、充分借鉴当代管理科学的新成果，确立一些新的科学有效的执法管理方式和手段，增强社会主义法律以人为本的特性，减少执法中的矛盾，促进法律法规的顺利实施。

第六，立法促进实施，就要以保障实施为重点加强法律法规的修订完善工作。以往立法工作中的体例大而全、内容全而虚的倾向，严重影响了立法质量和实施效果。一些地方立法中的政绩工程，更是全然没有考虑实施问题。因而，我们今后需要把法律法规的修订完善放在人大立法的突出位置，修订中充分吸收近年来成熟的实践经验，坚持把提高针对性和可操作性、促进实施作为重点，通过逐年逐层的修订，全面提升法律法规的整体实施效果，为全面推进依法治国提供坚实的良法基础与保障。□

（作者单位：省人大教科文卫委员会办公室）