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中国特色社会主义法律体系形成后，推进精细化立法已成为立法工作的必然趋势和客观要求。树立和落实精细化立法的新理念，对于推动新的立法实践，进一步提升立法质量和水平，深入促进法治建设，具有十分重要的意义。
一、关于精细化立法的理念
近年来，不少省（市、区）人大常委会根据立法形势的变化并经过对以往立法工作的总结思考，纷纷迈出了精细化立法的步伐，取得了良好成效。但在理论探索方面，目前还没有关于精细化立法的完整、系统的阐述，一些要求和提法仅仅散见于人大系统的会议文件和文章中，没有起到普遍的指导、推进作用。因此，我们有必要追根溯源，进行较为全面、深入的探讨，使这一重要的立法工作理念明确化、完整化、科学化，更好地推动今后的立法实践。
（一）精细化立法理念的形成。改革开放以来，我国的立法工作理念大体经历了三次演进：一是改革开放之初，无法可依的问题相当突出, 法制建设的任务紧迫而繁重，邓小平同志因此提出，法律法规“有比没有好”、“快搞比慢搞好”。为加快立法速度，填补立法空白，立法工作中形成了急用先立、宜粗不宜细、有比没有好的工作理念，适应了客观需要，加快了法制建设进程，但也产生了大量大而全、原则性要求多、条款规定笼统的法律法规，在一定程度上影响了法律的实施。二是2000年前后，经过多年不懈的努力，随着国家法律体系的逐渐形成和立法经验的不断积累，各级人大普遍开始重视立法质量和成效。1997年，党的十五大提出，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。2000年，立法法颁布实施，立法工作得以规范，逐步从重数量向重质量转变， 一些发达省份率先从提倡监督工作要“少而精”进而提出立法也要“少而精”的理念，起到了带动作用。经过各地人大之间相互学习借鉴，“少而精、有特色、可操作、能管用”逐渐成为立法工作的共识。三是2010年前后，精细化立法理念逐步确立。2009年3月9日，吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上作全国人大常委会工作报告时提出：“一部法律的规定有很多，但群众最关注的往往就那么几条；工作中需要解决的矛盾和问题会不少，实际上关键的问题往往就那么几个”，要求各级人大常委会在立法中重视“关键那么几条”。这一要求产生了较大的影响。2010年，中国特色社会主义法律体系如期形成之后，无论是国家立法还是地方立法都从过去的“构建”阶段步入了“完善”阶段。2010年11月，浙江省人大常委会召开立法工作座谈会，提出推进地方立法工作的“五个转变”，即从构建型立法向完善型立法转变、从侧重经济立法向经济社会立法并重转变、从管理型立法向权利保障型立法转变、从数量速度型立法向质量效益型立法转变、从粗放型立法向精细化立法转变，明确提出精细化立法理念。2011年7月，北京市召开立法工作研讨会，提出变数量型立法为质量型立法，将原来“大而全”的立法模式改为“少而精、抓重点、求实效”的立法模式。2012年2月，上海市人大常委会在年度工作要点中明确提出了严把法规立项关，坚持“一事一例”的法规体例，更加突出“关键那么几条”，有几条立几条、管用几条制定几条的立法工作要求。2013年10月，江苏省立法工作会议强调了“不抵触、有特色、可操作、少而精”的立法工作方针。11月，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在第十九次全国地方立法研讨会上明确提出了立法工作必须转变粗放型立法，在细化和具体化上下功夫，朝精细化方向努力，推进精细化立法的要求。同年12月，上海市人大常委会立法工作会议提出，要进一步树立精细化立法理念，提高法规条文特别是关键几条的可执行性和可操作性。2014年2月，《中国人大》在第3期上发表卷首文章《中国立法步入精细化时代》, 同年3月9日，全国人大常委会法制工作委员会副主任阚珂在十二届全国人大二次会议记者会上回答《法制日报》记者提问时说，要提高立法质量，继续朝着精细化立法的方向努力，积极推进科学立法、民主立法。至此，精细化立法理念已得到普遍认同。
（二）精细化立法理念的基本内涵与核心。从精细化立法理念的形成过程我们可以看出，第一，精细化立法理念主要是针对以往立法工作中存在的体例大而全、条款全而空，可操作性不强等粗放化问题提出的，基本目标或者要求就是三点：体例精简、内容细实、总体管用。第二，精细化立法理念的形成，体现了广大立法工作者与时俱进、探索创新、注重实效、精益求精，为党和人民事业高度负责的精神。没有高度负责、求真务实、精益求精的精神和作风，不可能形成这一理念，也不可能推进精细化立法。第三，精细化立法理念是长期立法实践中探索形成的用于指导实践的工作理念，具有很强的实践性，要落实这一理念，除了要有相应的工作精神、作风和工作要求外，还需要相应的工作程序，需要做一系列相应的实际工作。综合以上各个方面，结合近年来各级人大在推进精细化立法方面所做的努力，我们可以形成一个比较完整的认识：精细化立法，就是针对以往立法工作中存在的粗放化问题形成的以体例精简、内容细实、质量至上、总体管用为目标的立法模式。精细化立法的基本内涵或者基本要求应当包括：一是立法观念要与国家法律体系基本形成之后的新形势相适应，实现由粗放构建型向精细完善型的转变，树立质量至上思想。二是立法规划要精细，根据实际需要，精心筛选立法项目，杜绝不必要的立法，从源头上确保年度立法工作少而精，同时防止“法繁扰民”。三是法律法规体例要精简，提倡简易体例，有几条定几条，管用几条定几条，一般情况下力求避免大而全的立法体例。四是法律法规内容要精细，少一些原则性、要求性、倡导性的条款，多一些细化、量化的规定，力求通过精工细作、精雕细琢，切中要点、对准焦点、抓住关键环节、突破薄弱环节，做到严谨、务实、精准，便于贯彻实施。五是立法程序要精细，规范现有程序，使立法调研、论证等工作更加精深，同时增加、完善立法评估等程序，加大科学立法、民主立法力度。六是立法技术要精细，下功夫培养一支具有精良业务素质、精益求精工作作风的立法工作队伍，同时进一步完善立法技术规范，使之更加科学、具体、明确、严格，便于遵行。
精细化立法理念的核心，就是优质化、高效化，也就是通过立法工作各个方面、环节上的精细操作，提高立法质量、增强立法成效、推进良法善治、保障法治质量，加快法治国家建设进程，更好地服务大局。
二、推进精细化立法的重要意义
推进精细化立法，不但有益于加强和改进立法工作，而且有利于整个民主法治建设和国家各项事业的科学发展。
（一）推进精细化立法是提高法治质量与水平的重要途径。张德江委员长在十二届全国人大二次会议上作全国人大常委会工作报告时强调，立法质量直接关系到法治的质量。越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。这一前所未有的论述发人深思。法制完备是全面推进法治的基础，法制优良是不断提高法治质量与水平的前提。从国家法治的全局和历史进程看，中国特色社会主义法律体系基本形成后，立法工作基本完成了法制完备、有法可依的历史使命，为加快国家法治化进程奠定了良好基础，今后的历史使命，就是着力提高立法质量，实现法制优良化，进而保障和推进提高法治质量与水平。以往的粗放化立法，造成了一些法律法规不完善、不管用，一些法律之间不协调等问题，这些问题不仅影响了法制质量，更严重的是影响和制约了法律的权威，影响和制约了国家法治的整体质量和水平，成了事关全局的问题。并且，粗放化立法的现象目前依然存在，尤其是在一些地方立法中依然较为常见，这又给将来的法治建设留下一些问题和矛盾。这些问题，客观上迫切需要我们高度重视精细化立法，牢固树立精细化立法理念，大力推进精细化立法实践，使法律法规及法律体系更加科学完备，增强法律权威，促进法律实施，进而提高国家法治质量与水平。
（二）推进精细化立法是推进各项事业科学发展的重要保障。我们的立法，要把党的方针政策更加具体化、明确化，要把各项事业中的成功经验更加科学化、完备化，从这一角度讲，立法的过程就是一个化原则要求为具体规范、把实践经验提炼为可行模式的不断精准化的过程，这是立法工作的一个重要特点，客观上要求我们必须追求立法的精细化，否则，立法就与制定原则性文件没有什么区别，法律法规就会缺乏应有的功能。我们只有牢牢把握立法工作的这一特点，强化精细化立法，才能使立法决策更加科学化、精准化，更好地贯彻党的主张、提升实践经验，使法律法规更加有力有效地指导、引领、规范和保障各项事业的科学发展。同时，随着经济社会的不断发展进步，各行各业普遍开始在常规管理的基础上推行精细化管理。精细化管理最基本的特征就是重规范、重细节、重责任、重具体、重落实、重质量、重效果，强调精工细作、追求精益求精。法律法规是经济社会管理的根本性依据，我们的立法工作只有坚持向精细化方向努力，才能积极适应时代发展要求，才能更好地推进经济社会的精细化科学管理，推进各项事业的科学发展。
（三）推进精细化立法有益于增强人大工作的权威和实效。立法权与监督权是人大及其常委会的重要职权。作为立法机关，立法质量不高、法律法规实施效果不强，人大工作的成效势必受到影响，人大及其常委会的权威势必受到损伤。因此，推进精细化立法，提高立法质量，通过增强法律法规的权威和实效来增强人大工作的实效，维护人大及其常委会的权威，是我们面临的一项重要而迫切的任务。同时，立法质量不高，法律监督的实效就难以增强；立法项目繁多，用于监督工作的力量就会减弱。强化精细化立法，认真筛选精简立法项目，真正做到立法少而精，一方面增强法律法规的实施效果，一方面避免在没有现实必要的项目上耗费大量精力，十分有利于加强和改进监督工作，增强监督实效，从而进一步增强人大工作的权威和实效。
三、推进精细化立法的基本路径
从各级人大近年来的相关实践经验看，今后推进精细化立法，需要牢固树立精细化理念、切实发扬精细化作风，努力做好以下几个方面的工作。
（一）基本前提是立法规划要精细、科学。制定精细化的立法规划，应当以强化人大主导、完善法律体系、突出立法重点、提高立法质量，促进提高法治水平为基本目标，做到精心研究、精准设计，保障精细实施。人大要充分发挥在立法工作中的主导作用，加强立法规划总体研究，把握好两个大局：一是认真研究把握科学发展的大局，明确立法重点和主次，以政府立法项目为基础，严格规定立法项目的准入条件，严格制定和执行立项论证制度，精选项目，克服政府报什么人大立什么的粗放化现象，确保立法决策与改革发展稳定重大决策的有机统一，找准立法服务大局的结合点与着力点，集中力量促进经济社会重要工作的发展和主要问题的解决。2013年9月，新疆第六次地方立法研讨会明确了地方立法四个重点，强调立法要坚持“四不立”原则，即不是经济社会发展急需的不立；能用党纪、政策、规章、道德解决的不立；虽有立法必要但立法条件不具备的不立；立法目的难以实现、效果不好的不立，确保立法项目“少而精”，把有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。这种做法非常值得我们在制定立法规划时学习借鉴。二是认真研究把握法制与法治建设的大局，统筹安排立、改、废项目，注重推进原有法律法规的精细化、完善化，推进法律体系的科学化、完备化，保障提高法制建设的整体质量。
（二）精细化立法的实际切入点：推行简易体例。精简体例，是实际操作过程中推进精细化立法的第一步。我们以往认为，法律法规的体例必须是面面俱到、四平八稳的，否则就不像个法了。但多年的实践充分证明，拘泥于这种立法老“八股”，往往会让立法陷入形式主义的泥潭不能自拔，耗时费力，又难以确保关键条款的精准性，结果是架子大、内容虚，照抄照搬现象严重，人大常委会审议时体现不出重点，宣传贯彻中群众厌烦、执法部门难以操作。因此，今后需要切实转变观念，把推行简易体例确立为立法工作的一般性原则，借鉴上海市人大常委会推行的“一事一法”、法规正文之后附上位法相关条款等新体例、新措施，并结合实际不断探索创新，通过体例控制，使法律法规更加精准管用。
（三）条款内容设计精细化。实用性、执行性是法律法规不同于原则性文件的重要特征，立法必须以立足实用、确保管用为基本要求，以解决问题、推进发展、保障合法权益为基本出发点，精细设计条款内容，如注重针对关键问题和薄弱环节创新具体制度、制定切实可行的解决措施，注重用具体、明确的量化标准和叙述取代笼统、模糊的原则性要求，注重加大保障条款和法律责任条款的比重，注重细化自由裁量权范围，注重结合各地实际作出具有地方特色或民族特色的法律规定等等，努力增强法律法规的可操作性、可执行性。这样做起来很难，但只要坚持下去、不断探索总结，就会有办法、有成效。
（四）完善并严格遵守立法程序。精细化的立法要有精细化的程序做保障，完善并严格遵守程序，是今后需要做好的重要工作。一是确立严格的立法项目评估（立法前评估）和规划论证程序，确保立法工作的整体安排科学合理、重点突出、协调有序。目前，相关的工作也在做，但较为随意、粗放。二是强化人大的提前介入工作，在政府或者下级人大报送正式的法律法规草案之前，人大专门委员会一定要坚持一法一调研一论证的程序，在此基础上形成初审报告。同时，一般应当指导起草部门整理形成有利于常委会委员深入了解把握法律法规草案重点、难点问题的相关参阅材料，避免会议审议时因为不了解实际情况而引发的讨论。三是要确立人大常委会委员预审程序，全国人大常委会在会议审议前将法律草案及相关资料提前送交委员，会议审议时由委员提交书面审议意见，实际上就是确立了相当严谨的法律预审程序制度。大多数地方人大没有明确或者严格要求常委会委员会前预审、会上提交书面审议意见，委员在会上随看随议，导致法规审议不严肃、不严谨，影响了立法质量。所以，这一程序必须及时确立并严格遵守。四是坚持并深化立法后评估制度，每次执法检查都应当同步检查法律法规本身存在的问题，提出修改完善建议，必要时形成专门的评估报告。同时，每年应当选择几部法律法规进行专门评估，促进完善。对目前已有的其他程序，也要不断完善并严格遵守。
（五）高度重视和强化技术保障。立法技术不完善，技术力量不强，是导致立法粗放化最终导致立法质量不高的突出问题，而且多年来也没有解决好。今后需要从两个方面着手，下功夫予以强化。一是抓紧完善立法技术规范。要根据立法法，针对立法实践中存在的实际问题，针对大多数法律法规草案起草人员都缺乏立法专业技能的实际状况，进行精心研究，进一步完善、细化现有的立法技术规范，形成更加明确、具体、严格、科学的立法操作指南，推进和保障精细化立法。二是坚持强化立法技术培训。各级人大每年都应当有计划地对立法工作人员（包括人大、政府各相关方面的人员）进行系统、深入也就是精细化的立法培训，提高培训质量，加快立法队伍建设。同时，我们需要认识到，从人大工作的角度讲，人大常委会组成人员、人大代表不但是立法队伍的组成部分，而且是主体力量，我们要提高立法质量，必须采取有效措施，强化、深化对主体力量的培训。技术培训要和观念引导、作风培养紧密结合起来，精细化观念不强、作风不立，仅仅提高技术，难以取得成效。第三，在强化理论培训的基础上，迫切需要加强实践培训。建议全国人大相关部门对近年来各级人大在立法工作中探索形成的好做法、好经验、好制度进行整理汇编，组织各级人大进行学习，促进提高立法水平。同时，建议各级人大在审议法律法规期间，有计划地分批组织下一级人大相关专委会负责人和政府法制部门负责人列席，了解常委会审议情况和特点，这对于增强立法责任感、把握立法重点、提高立法技术都具有很实际的带动和促进作用。
（六）推进精细化立法的关键是推进科学立法、民主立法的精细化。张德江委员长强调，提高立法质量的根本途径在于推进科学立法、民主立法。我们推进精细化立法，关键也在于使科学立法、民主立法的各环节实现精细化。目前，从立法规划到立法技术，都存在需要进一步精细化、科学化的问题，前面已经提及。在民主立法方面，我们的立法调研还比较粗放，调查不深，研究环节抓得不实；面向社会征求意见的工作还没有普遍化，途径少、方式不活，通过媒体征求意见也没有进行有效的动员和组织，处于放任自流状态，效果不佳；常委会审议过程中还没有形成对立法重点、难点问题进行民主讨论的氛围等等，这些粗放化现象都影响了民主立法的实效。因此，我们一方面要健全完善科学立法的程序、制度，一方面要进一步探索民主立法的方式和途径，健全、完善民主立法的具体程序、可行措施和相关制度，真正把科学立法、民主立法落到实处。□
（作者单位：省人大教科文卫委员会办公室）