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《青海湖景区管理条例》已由省第十二届人民代表大会常务委员会第十三次会议表决通过，今年1月1日起施行。条例从法规适用范围、强化各级人民政府及其主管部门的法定职责、细化景区各项规划的编制审批程序、规范景区内建设行为、明确景区保护的具体内容、健全景区内管理的各项工作制度、细化法律责任等方面进行了全面规范。条例的颁布施行标志着我省对青海湖景区的管理工作已走上法制化、规范化的轨道，对于进一步规范景区管理行为，保障群众日常生产、生活，促进青海湖景区内外和谐发展发挥了积极的引领和推动作用。
一、立法背景
党的十八大报告提出：“要继续完善中国特色社会主义法律体系，必须坚持立法先行，加强重点领域立法。”这是新形势下对立法工作的总体要求。多年来，省委、省政府高度重视我省生态环境领域的保护工作，认真贯彻党的十八大和习近平总书记重要指示精神，深刻认识青海在国家生态建设中的战略地位，正确处理保护生态、开发资源、改善民生三者的关系，坚持在保护中发展，努力使良好的生态环境成为青海最大的优势、财富和品牌，努力探索出一条符合青海实际的生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。地处我省东北部的青海湖以其独特的地理环境和气候特征，在维系青藏高原生态安全中发挥着重要作用。但由于管理不到位，致使青海湖景区在规划、建设、保护和管理等方面还存在一些问题，离省委、省政府确立的总体要求存在一定差距，为了更好地保护青海湖景区生态环境和资源，促进景区内外和谐发展，我省有必要出台一部《青海湖景区管理条例》，为景区内的规划、建设、保护等方面的管理提供有效的法制保障，更好地实现“高起点规划、高层次招商、高品位建设、高水平管理”的总体要求。
二、主要内容
（一）明确适用范围，加强重点领域特殊保护
明确法规适用范围是开展青海景区立法工作的基本前提。《青海湖国家级风景名胜区总体规划》作为我省做好青海湖景区管理工作的重要依据，其已对青海湖景区的范围做了明确规定，但由于该总体规划处于国务院尚未批准阶段，日后还有可能作一些调整。为此，条例第三条规定为，青海湖景区范围以国务院批准的《青海湖国家级风景名胜区总体规划》确定的范围为准。考虑到1994年国务院已对青海湖景区范围内的自然保护区进行了立法保护，2003年我省对青海湖流域的生态环境保护也作了具体规定的实际，为了保障法制统一，强化对重点领域的特殊保护，条例第二十八条规定，景区管理局和青海湖景区所在地各级人民政府应当依照《青海湖流域生态环境保护条例》的有关规定，共同做好青海湖景区内河道、湖岸和水源涵养区域的生态环境保护工作。条例第二十九条规定，青海湖景区内国家级自然保护区的保护和管理，依照《中华人民共和国自然保护区条例》的规定执行。
（二）强化部门责任，理顺景区管理职责关系
强化部门职责是做好青海湖景区资源保护工作的重要基础。为了做好青海湖景区的管理工作，2007年省政府成立了青海湖景区保护利用管理局（以下简称景区管理局），作为省政府对景区实施“统一规划、统一管理、统一保护、统一利用”的主管部门，并赋予景区管理局主要职责。但由于景区范围较大、涉及的职能部门较多，在景区管理工作中仍存在“多头执法”等职责不明确的现象。针对这些问题，条例根据《风景名胜区条例》和省委、省政府的有关精神，以各部门的法定职权为突破口，对景区管理局及各相关行政主管部门的职责作了原则性规定，从根本上较好地处理了青海湖景区管理工作中各部门之间的关系。条例第五条规定，青海湖景区保护利用管理局（以下简称景区管理局）是省人民政府对青海湖景区实施统一保护、统一规划、统一管理、统一利用的管理机构，负责青海湖景区规划建设、保护利用、监督管理和旅游发展等工作。第六条规定，省人民政府住房城乡建设、国土资源、环境保护、交通运输、水利、农牧、林业、公安、工商、旅游等部门以及青海湖景区所在地的各级人民政府，应当按照各自职责，依法做好青海湖景区保护和管理的相关工作。
（三）细化景区规划编制程序，完善景区规划内容
青海湖景区规划是根据经济社会发展的要求，充分发挥景区的环境、社会、经济等方面的综合效益所作的总体安排，是青海湖景区建设、保护、管理等各项工作的基本依据，具有一定的科学性、指导性、前瞻性和可操作性。为进一步贯彻省委、省政府关于青海湖景区要实现“高起点规划”的总体要求，结合国务院《风景名胜区条例》中关于规划的规定和各相关规划之间的内在关系，以及青海湖国家级风景名胜区总体规划编制的实际需要，条例重点从以下几个方面进行了细化和完善：一是增加青海湖景区规划法定地位和主要类型的规定。在规划一章中，条例第八条首先明确规定，青海湖景区规划是青海湖景区建设、保护、利用和管理的依据。青海湖景区规划主要包括青海湖国家级风景名胜区总体规划以及依据总体规划编制的详细规划。二是增加总体规划和详细规划的编制主体和审批程序的规定。条例第九条规定，青海湖国家级风景名胜区总体规划，由省人民政府住房城乡建设主管部门组织编制，经省人民政府审查后，报国务院审批。青海湖国家级风景名胜区详细规划由景区管理局组织编制，经省人民政府住房城乡建设主管部门审查后，报国务院住房城乡建设主管部门审批。三是增加编制规划主体资质要求的规定。条例第十条规定编制青海湖景区规划，应当按照国家有关规定委托具有相应资质等级的专业规划设计单位承担。四是增加公众参与制度的规定。条例第十一条规定，编制青海湖景区规划，应当征求省人民政府有关部门、景区所在地人民政府、公众和专家的意见；涉及重大公共利益或者重大利害关系的，应当进行听证。青海湖景区规划报送审批的材料应当包括有关方面和社会各界的意见以及意见采纳的情况和未予采纳的理由。五是协调处理景区规划和城乡规划及其他规划之间的关系。条例第十二条规定，青海湖景区所在地各级人民政府编制城乡规划及其他规划，涉及青海湖景区的，应当征求景区管理局的意见，并与青海湖景区规划相衔接。
（四）规范建设活动，完善景区保护各项措施
根据省委、省政府关于青海湖景区要坚持“高品位建设”的总体要求，为充分发挥景区规划在景区建设活动中的指导作用，条例规定，青海湖景区建设应当严格按照批准的青海湖景区规划进行。对违法建设行为应当依法处罚，对违法建筑物或者设施应当依法拆除。针对当前部分群众在景区重点区域内违法搭建建筑物、构筑物这一现象，结合景区保护工作的实际，条例规定，青海湖景区从青海湖湖岸线东至环湖东路以外五十米、西至环湖西路以外五十米、南至一〇九国道以外一百米、北至青藏铁路以外一百米范围内，除沿湖乡镇依据城乡规划建设的项目外，禁止新建、扩建、改建与景区保护无关的永久性建筑物、构筑物。同时考虑到在景区内部分群众的生产、生活会因实施景区规划而产生不同程度的影响，为保护当地部分群众的利益，条例规定，因实施青海湖景区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。对违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。
为进一步实现对青海湖景区资源与环境“统一保护”的总体要求，维持景区内外自然生态的平衡，条例明确规定，在青海湖景区内禁止开展向河道、水体排放污水、污染物、非法猎捕国家和地方保护的野生动物、非法捕捞青海湖裸鲤等破坏景区资源、设施的行为。同时，为全面加强青海湖景区内人为活动的监督管理，对在青海湖景区内进行设置、张贴商业广告、举办大型文化、体育、宣传等影响生态和景观的活动，条例规定应当经景区管理局审核后，依照法律、法规的规定报有关主管部门批准，这些规定进一步赋予了景区管理局的管理职能，完善了对景区资源与环境的保护措施。 （下转第53页）（上接第47页）
（五）健全管理制度，提升景区整体管理水平
针对当前青海湖景区内“私人景点林立”、游客频频被宰的现实问题，条例以问题引导立法，以立法解决问题，立足青海湖景区管理工作的实际，及时调整、规范和引导。条例重点从完善制度建设方面入手：一是规定景区管理局要建立健全安全保障制度和投诉制度，在做好景区安全防范和监督检查的各项工作的同时，要及时调查处理举报投诉案件。二是规定青海湖景区旅游经营者应当建立健全旅游安全管理制度，制定旅游安全应急预案，配备必要的安全救护设备、设施，保障旅游者的人身、财产安全。三是规定景区管理局对景区内的经营网点实现全面管理的职权。要求在青海湖景区内从事商业、餐饮、住宿、娱乐、旅游交通运输等经营活动的单位和个人，应当依法办理有关手续后，在景区管理局指定的地点或者范围从事经营活动。此外，为了防止景区管理局擅自提高景区门票价格及其他收费项目，条例规定，青海湖景区门票和其他收费项目，应当严格执行价格管理的有关规定。不得擅自提高价格主管部门确定的门票价格和其他收费标准。
（六）明确执法主体，强化法律责任
国务院《风景名胜区条例》从十二个方面对政府及其有关部门、景区管理机构和有关行政相对人的违法行为进行了明确规定，为了避免重复性立法，条例从四个方面进行了具体规定，明确景区管理局的执法主体地位，强化了对违反规定的法律责任。一是对损毁游览、服务等公用设施和其他设施的行为，规定由景区管理局责令停止违法行为、恢复原状或者采取补救措施，造成损失的，依法赔偿，并处五百元以上二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚款。二是对未在景区管理局指定的地点或者范围从事经营活动的行为，规定由景区管理局责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，处五千元以上二万元以下的罚款。三是对景区管理局及其工作人员有不依法履行监督管理职责的行为，规定由省人民政府或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的法律责任。四是对景区所在地各级人民政府及其工作人员不依法履行职责的行为，规定由上级行政机关或者监察机关责令改正，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分的法律责任。□
（作者单位：省人大常委会法工委法规一处）