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近年来，我省有立法权的人大及其常委会坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量，取得了积极的成效。
一、推进科学立法民主立法的主要做法
（一）坚持以人为本，切实维护人民群众的根本利益。立法的根本目的就是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。全省有立法权的人大及其常委会牢固树立以人为本、立法为民的理念，始终把维护人民群众的根本利益作为立法工作的根本出发点和落脚点。在立法工作中，深入了解民情，充分反映民意，把尊重客观规律与维护人民利益统一起来，最大程度体现对人的权利的尊重和保护。在处理权力与权利、权利与义务的关系上，既保证行政机关能够依法有效地行使管理权，又重视对行政机关权力的规范、制约和监督，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到保护，做到权力与责任相统一，努力纠正立法中存在的不适当增加公民、法人和其他组织义务，不适当地扩大部门权力的倾向。全省有立法权的人大及其常委会在加强经济立法的同时，高度重视社会领域立法，将教育、文化、卫生方面的立法作为地方立法的重点领域，保障全省人民共享改革发展成果。在教育方面，省和自治州人大及其常委会制定义务教育、民族教育方面的法规和单行条例，保障全省教育均衡发展和民族教育工作持续健康发展。在文化方面，省人大常委会制定文物保护、推进民族文化遗产保护工作等方面的地方性法规，在保护和弘扬传统文化方面发挥了重要作用。在卫生方面，省人大常委会制定的促进中藏蒙医药发展方面的地方性法规，将中藏蒙医药发展纳入国民经济和社会发展整体规划、公共卫生体系建设规划，保护和促进传统医药的传承和发展。制定地方病防治、鼠疫交通检疫条例，促进地方病、传染病的预防、治疗工作，保障各族人民群众的生命健康。
（二）坚持立足省情，突出地方特色。在地方立法工作中，全省有立法权的人大及其常委会在坚持国家法制统一原则前提下，立足于我省地域、经济、民族、自然环境等方面的特点开展立法工作，使制定的地方性法规更加符合我省实际、更有操作性。一是在制定实施性的地方性法规时，不追求大而全、小而全，避免照抄照搬上位法，主要是在上位法原则规定的细化上下功夫，保证了国家法律、行政法规在我省行政区域内的贯彻实施。二是针对地方事务，及时开展自主性地方立法，保证了经济社会发展的法制需求，制定了湟水流域水污染防治、青海湖流域生态环境保护、发展中藏蒙医、沙区植物保护、卤虫资源保护、畜牧业基础设施管护等具有鲜明青海特色和民族特点的法规和条例。三是积极开展创制性立法。在国家尚未制定相关法律、行政法规的情况下，我省根据实际需要，及时制定出台创制性的地方性法规，既为国家立法积累了经验，同时又解决了相关领域无法可依的问题，如预防和制止家庭暴力、人民调解工作和西宁市餐厨垃圾、公共餐饮具卫生管理方面的立法都走在了全国前列。2005年12月1日，省人大常委会审议通过了《青海省人民调解工作条例》。该条例是全国第一部关于人民调解工作的地方性法规，条例通过立法形式，解决了人民调解工作经费及人民调解委员会的工作经费和补贴费用等制约人民调解工作的瓶颈问题，保障了人民调解工作有效推进。该条例的制定受到中央领导的充分肯定，为国家制定人民调解法和其他省份制定相关法规积累了一些成功经验。我省是长江、黄河、澜沧江和黑河等大江大河的发源地，湿地面积达到816万公顷，占全省总面积的11.3%，占全国湿地总面积的22.67%，是我国湿地资源大省，对中国乃至东亚生态环境起着重要的调节作用。2013年省人大常委会审议通过了《青海省湿地保护条例》，为加强湿地保护、维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，推进生态文明建设提供了法制保障。为了依法规范餐饮垃圾管理，保障食品安全，省人大常委会于2009年5月批准了《西宁市餐厨垃圾管理条例》，该条例是我国首部针对餐厨垃圾管理的地方性法规，标志着西宁市的餐厨垃圾管理立法走在全国前列。该条例进一步规范行政行为、理顺管理体制、明确责任主体、强化监督管理，对于维护城市环境，减少环境污染，保障市民身体健康，实现废弃物减量化、资源化和无害化的治理目标发挥了重要作用。
（三）坚持走群众路线，扩大立法民主。全省有立法权的人大及其常委会始终坚持群众路线，不断改进工作方法，拓宽民主立法的渠道，切实扩大立法民主。一是在编制五年立法规划草案时，除向有立法提案权的机关和国家机关、各民主党派、工商联、社会团体，在青全国人大代表、省人大代表征集立法项目建议外，还通过《青海日报》、青海新闻网、青海人大网向全社会公开征集立法项目建议，扩大社会各界和人民群众对立法工作的参与度，推进立法民主进程。二是对每一部地方性法规草案都要开展深入的立法调研，充分了解法规涉及领域的实际情况，努力使制定的法规草案能够解决现实问题，真正发挥作用。三是采取召开座谈会、协调会、论证会、听证会等多种形式，认真听取各方面特别是人大代表、基层群众的意见，吸纳合理意见。对涉及群众切身利益或者审议时问题相对集中的法规案，甚至多次召开不同类型的会议广泛听取意见。如在残疾人保障条例草案的立法调研中，深入基层，直接听取残疾人的意见，并将有关残疾人乘坐公共交通、享受最低生活保障、住房保障等意见吸纳到条例中。四是注重发挥专家学者的作用。审议的每件法规，都要将法规草案印送法制咨询组成员，书面征求他们的意见；邀请咨询组成员参加征求意见座谈会和论证会，充分听取并吸纳他们的意见。在修订旅游条例时，邀请法制咨询组的两名成员全程参加立法调研活动，收到了较好的效果。五是对常委会审议的每件法规案，都及时印送西宁市、海东市、各自治州、自治县人大常委会征求当地人大、政府及相关部门、人大代表、群众代表意见。对征集来的意见，认真梳理，反复研究，积极吸纳合理意见。
二、推进科学立法民主立法中存在的主要问题
我省有立法权的人大及其常委会在推进科学立法民主立法方面取得了一定的成效，但也存在一些差距和不足：一是认识有待进一步提高。特别是一些自治州、自治县立法积极性不高，一些部门和地区对立法工作重视不够，对法治保障和促进经济社会发展的作用存在认识上的差距，重文件轻法律的问题不同程度地存在。习惯运用政策、行政手段，不善于通过立法手段解决经济社会发展中存在的问题。二是立法工作的计划性不强。有立法权的人大及其常委会在编制立法规划、制定年度立法计划时，由于调查研究不够深入，论证不够精细，选题不够科学规范，群众参与度不高，有些立法项目与经济社会发展对立法的需求联系不够紧密，立法规划、计划的指导性作用没有得到很好的发挥。立法规划、计划执行率不是很高，提案单位在报送立法规划、计划项目时随意性较大，致使部分列入立法规划、计划的项目不能按期提请审议。三是立法工作机制不够完善。从调研情况来看，虽然省人大常委会制定了立法程序规定、立法听证试行规则、立法协调办法、立法技术规范，对保障立法工作有序开展提供了制度保障。但从全省有立法权的人大及其常委会的整体情况来看，在立法项目的选定、法规的起草、调研、论证、审议各个环节没有形成一整套科学、完备、规范的立法工作制度和规则。四是立法协调难度大、任务重。立法实际上就是科学合理地规范各种权利义务关系，也可以说是调整各种利益关系。在利益主体多元化，各种利益关系错综复杂的新形势下，立法协调的难度越来越大。无论是在起草阶段、有关专门委员会的审议阶段，还是在常委会会议的审议过程中，都存在协调不够的问题，都应当注重协调。五是立法队伍建设有待进一步加强。立法队伍的数量与素质与新形势的要求不相适应，尤其是6个自治县人大不仅没有专门的立法机构，而且没有专业的立法工作者，严重影响自治县的立法工作。
三、推进科学立法民主立法的思路措施
坚持科学立法、民主立法，是完善中国特色社会主义法律体系，不断提高立法质量的根本途径。科学立法和民主立法是辩证的统一体，实行民主立法必然增强立法的科学性，搞好科学立法又是保障立法内容符合人民意志的重要手段。
（一）坚持科学立法，不断提高立法质量
坚持科学立法，就是要求立法必须尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性，从实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关及其工作人员的权力和责任。在科学立法方面，要着重把握好以下几点：
1.进一步完善立法体制、机制。党的十八届三中全会指出，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。今后在立法工作中我们要根据这一要求不断完善各个环节的工作机制，不断改进各项工作，为提高地方立法质量，作出积极努力。一是探索建立多元化法规起草机制。改变政府部门主导法规案起草的单一模式，不断拓宽法规案起草渠道，克服立法中部门利益法制化倾向。对关系全局性的重要法规案或者直接涉及行政部门管理权限设置的法规案，探索由人大专工委牵头自主起草，或者组成起草小组共同起草；二是加强和改进立法调研工作。结合立法的重点难点问题，开展广泛深入立法调研，注重调研地区的典型性、调研对象的代表性、调研内容的针对性，探索建立听取、收集立法意见的经常性渠道，深入基层特别是情况复杂、矛盾突出的地方，倾听各方面意见。增强调研的针对性，为立法决策提供可靠参考依据。三是探索开展法规草案表决前评估。对与群众利益关系比较密切的法规草案进行表决，由有关专家和实际工作者对法规草案是否成熟、法规出台后的社会影响等进行评估。四是完善立法后评估机制。每年选择1—2件典型法规，就法规中设置的行政处罚、许可、强制、收费等制度的合法性、合理性、可操作性，法规贯彻执行情况、实施的成本和效益、存在的问题，实施后的社会效果进行全面评估，并根据评估结论依法启动对法规的修改、废止程序，督促相关部门改进执法工作，及时出台配套措施。
2.要抓好立法项目工作，提高立法规划和计划的科学性。确定好立法项目是搞好立法工作的首要环节，必须充分重视立法项目工作，要加强对省情、州（市）情、县情的研究分析，紧紧围绕省委、省政府的重大战略部署和中心工作，紧密结合我省经济社会发展的具体情况和实际需要，科学地确定立法项目。要完善立法项目调研论证机制。对拟列入立法规划计划的立法项目，人大有关专委会、政府法制办、相关部门、专家学者、执法工作者共同进行调研，广泛征求各方面意见，就立法的必要性、紧迫性、可行性等进行全面论证，科学确定立法项目，努力提高立法的前瞻性、针对性、及时性，避免不切实际的“拍脑袋”项目进入规划、计划，造成无法执行和难以落实。要扩大立法项目征集的渠道，把代表议案和建议作为制定立法规划和计划的重要依据，并通过向社会征集立法项目等形式，在立法项目来源上实现多元化。
3.加强立法工作组织协调。立法工作是一项系统工程，离不开各部门的密切配合、相互支持。无论是人大专委会还是政府各工作部门，都要牢固树立团结意识、配合意识、协作意识，共同为加强地方立法工作做出新的努力。要发挥人大常委会在立法中的主导作用。人大有关专委会要密切配合，跟踪督促立法项目起草工作进程，要加强与起草单位的联系，提前介入调研起草工作，及时了解掌握进展情况和起草中遇到的重点难点问题，提前沟通，加强协调，确保起草单位按时完成起草任务，为常委会安排审议法规案做好准备工作；法规起草部门要有全局观念，凡草案涉及其他部门职权、职责的，都要与有关部门协商和沟通，书面征求意见。对重大问题的分歧意见，一定要事先进行协调，把重大问题的分歧意见尽可能解决在法规草案的起草阶段，解决在法规草案提请人大常委会审议之前。
4.要运用科学方法开展立法工作。要善于发现和把握法规所调整社会关系的客观规律，找出法规规范内容的重点和难点，探求科学应对之策。要加强立法调查研究、评估、咨询、论证的科学化水平，提高工作质量和效率。要把握立法工作内在的规律，注重法规之间的协调、统一。要完善立法技术规范，统一法规的体例、结构、用语，科学合理运用法规的结构形式。
（二）坚持民主立法，扩大公民有序参与立法
民主立法是党的群众路线在立法工作中的体现。坚持民主立法能够充分发挥人民群众智慧，避免闭门造车、少数人说了算，减少立法的随意性和盲目性，使制定的法规符合社会发展的客观规律。在立法民主方面，要着重把握好以下几点：
1.要拓宽公民有序参与立法的途径。要充分发挥座谈会、论证会、听证会的作用，对涉及公民、法人权利义务关系设定等与群众利益关系密切的法规草案，应当进行听证。扩大法规草案向社会公布征求意见的范围，提请常委会审议的法规草案一般都应向社会公布。建立健全公众意见采纳的反馈机制，积极回应社会关切，切实增强公众参与的实效。重视网络民意表达，认真归纳分析，积极回应。
2.要充分发挥人大代表在立法中的作用。要把代表议案建议办理同立法工作结合起来，高度重视人大代表联名提出的制定法规议案，对符合法律要求的，依法列入人民代表大会或者人大常委会会议议程，对代表提出的立法方面的建议，及时转交有关部门认真研究办理。在征集立法项目、确定立法规划时广泛听取和吸纳代表意见。要采取多种措施，使代表能参与立项、起草、审议等各个阶段的工作。同时，努力提高人大代表立法素养和能力，使他们从提出立法议案、审议法规草案等环节上，从立法原则、立法技术、立法内容等方面，提出自己的真知灼见。
3.要重视专家、学者和社会力量参与立法工作。这几年，我省各地对专家、学者参与立法工作进行了一些积极的尝试，特别是省人大常委会和西宁市人大常委会非常重视专家、学者和社会力量参与立法工作，都设置了常委会法制咨询组，聘请有关专家、学者和已退休的资深立法工作者组成，参与法规、条例草案的立法调研、论证等工作，提出修改意见，使专家、学者参与立法成为经常性工作。其他有立法权的人大有的将条例草案送请有关专家学者审阅，让其提出修改意见；有的就某件条例草案召集相关专家学者进行座谈，征求他们的意见。实践证明，重视专家、学者和社会力量参与地方立法工作，是坚持科学立法、民主立法的重要举措，但总的看来，在我省，专家学者参与立法缺乏程序和制度保障，大多只是一种任意性参与，在立法中的作用还很有限，今后亟需将专家学者参与立法的工作制度化、规范化。□