强化责任 提升能力 最大限度减轻地震灾害损失

      汶川发生强烈地震后，针对当时防震减灾工作中出现的新情况和新问题，全国人大常委会及时启动了防震减灾法的修订程序。2008年12月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国防震减灾法》，于2009年5月1日起施行。随后，全国各省、区、市紧锣密鼓地开展了本地防震减灾条例的修订或制定工作。2015年9月25日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过了《青海省防震减灾条例》，自2015年12月1日起施行。条例的颁布施行，将为全省强化防震减灾责任，提升防震减灾能力，最大限度地减轻地震灾害损失提供坚实的法制保障。
      一、制定条例的必要性
      青海省地处青藏构造块体东北部，地震活动分布广、强度大、频度高，是全国地震灾害最强的省份之一。全省有34个县历史上发生5级以上地震，93%以上的地区处于７度以上高烈度区，国务院确定的2006年—2020年全国24个地震重点监视防御区,与我省有关的有2个。仅2000年以来省内就发生6级以上地震8次，其中，2001年昆仑山口西8.1级地震是我国大陆地区60年来发生的最大震级的地震，2010年4月14日玉树州发生的7.1级强烈地震更是造成了重大的人员伤亡和经济损失，这些都说明我省面临潜在的地震威胁大，震情形势严峻而复杂，防震减灾任务繁重。2008年全国人大常委会对《中华人民共和国防震减灾法》进行了全面修订，进一步规范了地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建等防震减灾活动，为促进防震减灾事业发展，提高防震减灾工作水平奠定了法治基础。4·14玉树地震后，省人大常委会及时查找和分析我省防震减灾工作中存在的问题与困难，总结防震减灾工作经验，为制定条例奠定了基础。目前，我省防震减灾工作中存在以下几个突出问题：一是工作职责和运行机制不清晰不健全，二是地震监测能力建设不足，三是预警与紧急处置系统尚不健全，四是农牧民住宅和幼儿园、学校、医院等人员密集场所抗震设防工作亟待加强，五是各级应急避难场所基础设施急需完善，六是防震减灾宣传教育普及工作滞后、公众防震减灾常识和自救互救技能有待增强。为了解决这些问题，防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展，制定条例十分必要。
      二、条例的主要内容
      条例共七章五十二条，分别为总则、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、防震减灾宣传教育、法律责任、附则，主要规范了以下几个方面的内容：
      （一）明确防震减灾工作方针与原则，健全防震减灾工作责任体系
      防震减灾是政府履行社会管理和公共服务智能的重要内容，关系着人民群众的生命财产安全和经济社会的可持续发展。要做好这项工作，首先要明确防震减灾工作应当坚持的方针与原则，以有利于政府及其相关部门在从事防震减灾工作时抓住工作中心和核心环节。条例规定，防震减灾工作以最大限度地减轻地震灾害损失为目标，实行预防为主、防御与救助相结合的方针，遵循政府主导、统筹规划、社会协同、公众参与的原则。其次要合理划分政府及其部门或者机构的防震减灾职责，建立分工明确、权责清晰、密切配合、保障落实的工作责任体系。条例规定，政府应当加强对防震减灾工作的领导，将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展规划，加强防震减灾工作机构和队伍建设,建立健全防震减灾工作体系，所需经费列入本级财政预算，并建立与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入增长机制；县级以上人民政府应当适时组织有关部门对防震减灾规划执行情况进行评估和监督检查；县级以上人民政府抗震救灾指挥机构负责统一领导、指挥和协调本行政区域内的抗震救灾工作；县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构承担本级人民政府抗震救灾指挥机构的日常工作；乡（镇）人民政府、街道办事处应当确定专人负责防震减灾日常工作；政府相关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作。
      （二）坚持多措并举，提升地震监测预报能力
      地震监测预报是防震减灾的基础和首要环节。为了进一步加强地震监测预报工作，条例从以下几个方面进行了规范：一是在全国各省、区、市的地方性法规中第一个提出，县级以上人民政府应当将地震监测、预警纳入智慧城市建设规划，并逐步组织实施。该规定的目的就是发挥信息化对科学高效配置地震监测、预警信息资源的支撑和服务功能，让智慧城市建设成果运用到地震监测、预警的实际工作中。二是结合我省实际，对专用地震监测台网的建设、强震动监测设施的设置以及相关的建设程序、信息传送作了明确细化规定。条例明确：坝高一百米以上或者库容五亿立方米以上的大型水库和受地震破坏后可能引发严重次生灾害的油气田、矿山、石油化工等重大建设工程的建设单位，应当按照国家规定建设专用地震监测台网并保持运行；水库大坝、特大桥梁、发射塔、城市轨道交通等重大建设工程应当按照国家有关规定，设置强震动监测设施；建设单位应当将专用地震监测台网和强震动监测设施建设情况报省地震工作主管部门备案，并将地震监测数据信息实时传送到省地震工作主管部门。三是对地震监测台网的建设保障、地震监测环境保护等都作了明确细化规定。条例规定，各级人民政府应当为地震监测台网的建设和运行提供用地、通信、交通、电力等保障条件。条例还完善了对地震监测设施和地震观测环境的保护，规定任何单位和个人在已划定的地震观测环境保护范围内从事活动要符合法律、法规的要求，不得危害地震监测设施和地震观测环境。同时，也明确了建设单位、行政主管部门对地震监测设施和地震观测环境的保护责任。四是规范了地震监测预报的程序。地震监测预报是防震减灾的基础和首要环节。为进一步规范地震预报统一发布制度，条例规定，地震预报意见实行统一发布制度。本省行政区域内的地震长期、中期、短期和临震预报意见，由省人民政府根据国家规定程序发布。已经发布地震短期预报的地区，发现明显临震异常，在紧急情况下，市（州）、县人民政府可以在本行政区域内发布四十八小时内的临震预报，同时向省人民政府及其地震工作主管部门和国务院地震工作主管部门报告。另外，为了避免或消除地震谣言对社会产生的不良影响，条例规定，任何单位和个人不得制造、散布地震谣言。对扰乱社会秩序的地震谣言，县级以上地震工作主管部门应当会同公安、文化新闻出版和广播电视等部门迅速采取措施，予以澄清，及时向社会发布相关信息。
      （三）加强源头管理，做好地震灾害预防
      提高建设工程和农牧区公共设施、农牧民住宅的抗震设防水平，加大对人员密集场所和地震重点监视防御区内已建成建设工程的抗震设防普查力度，鼓励在建设工程中采用减震、隔震技术和新型抗震建筑材料，合理建设应急疏散通道和应急避难场所，是做好地震灾害预防的源头。为此，条例从四个方面予以了规范，一是规定新建、扩建、改建建设工程，应当达到国家和本省规定的抗震设防要求，并纳入基本建设管理程序。幼儿园、学校、医院、体育场馆等人员密集场所的建设工程，应当按照国家有关规定，在当地建筑抗震设防要求的基础上提高一档进行抗震设防。县级以上人民政府应当加强对农牧区公共设施、农牧民住宅等建设工程抗震设防的监督管理，组织实施农牧区地震安全示范工程，并在技术指导、工匠培训、信息服务、资金补贴等方面给予支持。住房城乡建设主管部门应当会同同级地震工作主管部门，组织开展农牧区实用抗震技术的研究和开发，制定农牧民住宅建设技术规范，培训农牧区建筑工匠，引导农牧民建设具有抗震能力的住宅。新建农牧区基础设施、公共设施、实行统筹统建和惠民政策的农牧民住宅、地震重点监视防御区内的农牧民住宅，应当按照地震动参数区划图确定的抗震设防要求和相应的设计规范进行规划、设计和施工。鼓励农牧民对未达到抗震设防要求的已有住宅进行抗震加固。未达到抗震设防要求的农牧区公共设施，由市（州）、县人民政府统筹安排抗震加固工作。二是规定县级以上人民政府应当有计划地组织住房城乡建设、发展改革、地震等有关部门，对幼儿园、学校、医院、机场、车站、体育场馆、大型商场、大型娱乐场所等人员密集场所和地震重点监视防御区内的已经建成的建设工程进行抗震设防普查，发现未采取抗震设防措施或者抗震设防措施未达到抗震设防要求的，由所有权人或者管理人依据国家和本省确定的抗震设防要求及时采取必要的抗震加固措施。三是规定鼓励建设单位在建设工程中采用减震、隔震技术和新型抗震建筑材料，并在竣工文件中注明隔震装置、减震部件等抗震设施。四是规定各级人民政府应当根据地震应急避难的需要，将应急避难场所建设纳入城乡规划，充分利用城市广场、体育场馆、绿地、公园、操场等空旷区域建设应急避难场所，设置明显的指示标识，并依据国家标准，配套相应的交通、供水、供电、排污等基础设施。地震应急避难场所所有权人或者管理单位应当按照国家有关规定和地震工作主管部门的核定结果，对地震应急避难场所进行维护、修缮和管理，保持应急避难场所的正常运行。
      （四）完善地震应急救援机制，保障地震应急救援工作有效开展
      建立良好的地震应急救援机制，是做好防震减灾工作、保障公共安全的重要措施。条例根据防震减灾法和突发事件应对法的有关规定，对地震应急预案制度作了进一步完善，并增加了地震灾害紧急救援队伍建设、地震应急救援演练、抗震救灾指挥机构统一指挥救援力量开展救援等方面的规定，以保障地震应急救援工作的有效开展。一是明确规定了各级、各类地震应急预案的制定主体和程序。规定各级人民政府应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府的地震应急预案和本行政区域的实际情况，制定地震应急预案，报上一级人民政府地震工作主管部门备案。县级以上人民政府有关部门应当根据本级人民政府地震应急预案，制定本部门地震应急预案，报同级人民政府地震工作主管部门备案。交通运输、水利、电力、通信等基础设施和幼儿园、学校、医院、体育场馆、大型商场、大型娱乐中心等人员密集场所的经营或者管理单位，以及可能发生严重次生灾害的矿山、危险物品等生产经营单位，应当制定地震应急预案，并报所在地县级地震工作主管部门备案。二是明确县级以上人民政府应当建立地震灾害紧急救援队伍。规定县级以上人民政府应当依托公安消防队伍或者其他专业应急救援队伍，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍, 配备救援器材和防护装备，组织开展救援技能培训和演练，提高救援能力。三是规定开展地震应急救援演练。条例要求县级以上人民政府应当组织地震、民政、共青团、红十字会等单位组建地震灾害救援志愿者队伍，开展应急救援培训和演练。机关、社会团体、企业、事业单位，应当按照所在地人民政府的要求，结合各自实际，组织本单位人员开展地震应急救援演练。四是对增加地震发生后，抗震救灾指挥机构组织开展各项救援处置工作作了规范。条例规定，地震灾害发生后，县级以上人民政府抗震救灾指挥机构应当组织有关部门和单位迅速调查受灾情况，除采取国家规定的紧急措施外，还应当根据需要采取撤离危险地区居民、组织调配志愿者队伍和有专长的公民有序参加抗震救灾活动、组织有关企业生产应急救援物资，组织、协调社会力量提供援助、组织、协调运输经营单位，优先运送抗震救灾所需物资、设备、应急救援人员和灾区伤病人员，并为应急车辆提供免费通行服务、组织有关部门和单位做好应急救援的通信保障工作、依法向单位和个人征用应急救援所需的设施装备场地和其他物资、及时准确发布震情灾情和应急救援信息以及其他需要采取的紧急措施。
      （五）强化防震减灾宣传教育，提高全社会的防震减灾意识和应急避险能力
      防震减灾知识是公民必须应知应会的基本常识，强化防震减灾宣传教育，是落实“预防为主、防御与救助相结合”的防震减灾工作方针的具体体现，对提高公民的防震减灾意识、提高在地震灾害中自救互救的能力、减少人员伤亡，减轻灾害损失具有关键作用。为此，条例从以下几个方面予以了规范。一是明确了各类应当组织开展防震减灾宣传教育的主体及其责任。条例规定县级以上人民政府及其有关部门、乡镇人民政府、街道办事处、企业、事业单位应当开展防震减灾宣传教育普及活动，组织地震应急疏散演练，提高全社会的防震减灾意识和应对地震灾害的应急避险能力。教育主管部门应当将防震减灾知识纳入学校公共安全教育内容。幼儿园、学校应当每学期至少组织学生开展一次地震应急疏散演练，培养师生的地震安全意识，提高应急避险、自救互救能力。各级党校和公务员培训机构应当将防震减灾知识作为各级领导干部和公务员培训教育的重要内容。新闻媒体应当主动开展地震灾害预防、地震应急避险、自救互救知识等社会公益宣传活动。县级以上地震工作主管部门应当指导、协助、督促有关单位做好防震减灾宣传教育和地震应急自救互救、疏散演练等工作。二是明确了开展防震减灾宣传教育的方式及载体。《条例》规定县级以上人民政府以及地震、科技、科协等单位应当加强防震减灾科普工作，将防震减灾知识纳入科普规划，组织开展防震减灾宣传产品的创作和防震减灾科普活动。县级以上人民政府应当统筹利用社会资源，加强防震减灾宣传教育基地、地震科普展馆（厅）、科技馆地震科普展区、地震遗址遗迹等设施建设。三是结合我省实际，对民族自治地方和在宗教场所开展防震减灾宣传教育作了要求。条例规定民族自治地方的自治机关应当使用当地通用的一种或者几种语言文字组织开展防震减灾宣传教育普及活动，提高公民的防震减灾意识。县级以上人民政府宗教事务部门应当将防震减灾知识纳入宗教场所安全教育内容，组织宗教教职人员开展必要的地震应急演练。四是为了让人们记住4·14玉树地震的惨痛教训，防患于未然，条例规定每年4月14日所在周为全省防震减灾宣传周。
      此外，条例还对不履行防震减灾职责的行为和违反防震减灾有关制度规范的行为，规定了明确具体的法律责任。防震减灾是一项经常性、长期性的工作，需要常抓不懈。条例的贯彻实施，既需要政府各部门的依法推进，也需要全社会的共同参与，不是一蹴而就的，各相关部门要强化责任，提升能力，切实加大对防震减灾法和本条例贯彻实施的力度，稳步推进防震减灾事业的发展，最大限度地预防和减轻地震灾害损失。
       （作者单位：省人大常委会法工委法规二处）