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摘要：随着金融改革与创新步伐的不断加快，金融消费者购买的金融产品和接受的金融服务日趋丰富和复杂，侵犯金融消费者权益的行为也时有发生。鉴于金融产品和金融消费者的特殊性，切实有效地保护金融消费者的合法权益已经成为一个不可回避的课题。本文在学习借鉴国外金融消费者保护经验的基础上，对我国金融消费者权益保护立法的基本思路和制度框架提出了政策建议。
关键词：国外 金融消费者权益 保护 立法
金融消费者权益保护涉及每个人的切身利益，完善的金融消费者保护体系是决定一个国家金融业竞争力的重要因素，也是维护金融安全与金融稳定的重要保障。随着改革开放的不断深入，我国居民家庭财产收入不断增长，与此同时，居民金融消费需求也从单一的银行存取款向支付、理财、融资、投资一体化延伸。伴随着金融创新的不断深化，侵犯金融消费者合法权益的行为也时有发生。
金融市场的特殊性促使金融消费者寻求法律保障，金融消费者权益保护立法势在必行。一方面，金融商品具有无形性、专业性、高风险性等特点，对消费者的专业水平提出了很高要求。 另一方面，金融消费者在交易中处于严重的信息不对称状态，具有明显的弱势性。这就要求法律伸出援助之手，给予金融消费者应有的保护。金融消费者权益保护立法就好比是金融改革与创新这片深海里保护金融消费者的船只。
他山之石，可以攻玉。近年来，各国政府都将金融消费者权益保护作为后危机时代金融监管改革的重中之重。学习借鉴国外金融消费者权益保护的经验，探究金融消费者权益保护的立法理念，对于我国的金融创新和改革而言正逢其时。
一、国外金融消费者权益保护的立法实践
（一）美国
20世纪60年代，美国消费者运动所涉及的领域进一步拓展，伴随着金融业务的迅猛增长，对金融消费者的保护也提上了日程。自1968年开始，美国国会颁布了一系列金融消费者保护法律法规，其对金融消费者的保护主要涉及三个方面：信息披露、民事权利（如平等信贷机会等）、保护消费者隐私以及防止在信贷发放、催收和报告过程中滥用权力。从20世纪80年代开始，随着信用消费规模的扩大和金融创新的发展，美国对一些金融消费者保护法律法规作了修改。始于2007年8月的美国次贷风波，后来演变成席卷全球的金融危机，欧美国家对其金融监管体制进行了深刻反思，美国金融消费者保护改革步伐进一步加快。奥巴马政府于2009年6月17日公布了名为《金融监管改革——新基础：重建金融监管》的改革方案，在消费者和投资者保护领域中，用了20多页的篇幅予以讨论。针对次贷危机中暴露的消费者和投资者保护问题有针对性地提出三方面措施：一是新成立一家独立的消费金融保护机构——金融消费者保护署；二是从增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革；三是加强对投资者的保护，促进证券投资计划，鼓励更多储蓄。2009年美国《金融消费者保护机构法案》和《华尔街改革与消费者保护法案》在众议院通过。2010年7月21日，奥巴马签署了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，旨在使纳税人不再为华尔街的错误买单，从而保护金融消费者和美国经济。
（二）英国
英国金融消费者权利保护体系可以概括为：在一个部门统一监督下的三层保护执行机制。一个部门，是金融服务管理局；三层保护执行机制，是金融企业投诉受理机制、金融督察服务制度和金融服务赔偿计划。这三个制度相互独立运行，从三个层面对金融消费者的利益进行保护和补偿。第一个是在金融企业层面，监管部门硬性要求金融企业自身建立起投诉受理机制，争取在第一时间内妥善解决与客户的纠纷；第二个层面是设立带有行政仲裁性质的金融督察服务有限公司，以第三方的身份处理解决金融企业与客户之间无法解决的争议纠纷；第三个层面是在金融企业倒闭后，由金融服务赔偿计划有限公司对金融消费者予以有限的赔偿。英国政府认为，必须在其法律制度框架内突出对金融消费者的保护。2000年，英国通过了《金融服务与市场法》，该法首次使用“金融消费者”的概念，将“确保对消费者适当水平的保护”确定为金融管制四大目标之一，并通过增加大量保护消费者权益的法律规范，包括金融机构销售劝诱行为规范、民事赔偿责任规则、消费者纠纷解决机制等落实保护金融消费者权益的宗旨。该法弱化了金融行业的差异，将存款人、保险合同相对人、投资人等所有参与金融活动的个人都概括到“金融消费者”群体中去。并且，该法明确规定英国金融服务管理局（FSA）负责监管各项金融服务，同时设立“金融舞弊调查服务部”（FOS），以非正式方法解决消费者纠纷；设立“金融服务赔偿计划”，为因金融机构破产而蒙受财产损失的消费者提供赔偿；进行消费者教育，提供“一站式”公众咨询服务、消费者刊物和编制金融产品比较表，并进行消费者调查。金融危机后，英国通过了《2009年银行法案》，发布了《改革金融市场》白皮书，对现行金融消费者保护制度进行了2个方面的微调。一是对金融服务赔偿计划有限公司进行更充分的事前融资，以避免金融机构犯错却要纳税人买单的情况，维护“谁出错谁埋单”的过错方赔偿责任原则；二是进一步加强消费者权益保护。在提供服务时，金融机构应该为消费者提供易于理解的高透明度金融产品，必须要确保消费者能够获得所需的金融服务。在产生纠纷时，要更快捷地解决消费者投诉，简化争端解决程序。
（三）日本
自1996年金融“大爆炸”以来，日本针对金融消费者权益受到侵犯的社会现实问题，迅速建立起一套有效保护金融消费者权益的法律体系。一方面，构建了以“金融消费者”概念为核心的金融服务法；另一方面，推进消费者法与金融法衔接的金融法制改革。金融机构的说明义务、适合性原则、民事赔偿责任等不断被写进立法当中，消费者合同法、消费者信用法以及金融服务法中的金融消费者保护规则也得到不断加强。2001年出台的《金融商品销售法》，针对所有的金融商品销售活动，确立了全面的消费者保护规则框架。2006年出台的《金融商品交易法》，将有关消费者的保护规则覆盖到所有投资类金融商品中去。《金融商品销售法》将金融消费者定义为在金融商品交易时资讯弱势的一方当事人。《金融商品交易法》要求金融产品销售者要完整恰当地披露产品信息，包括对金融产品的说明义务、对于劝诱过程的限制性要求和禁止不恰当的确定性言辞等，借以解决金融商品销售者和消费者之间的纠纷，达到保护金融消费者权益的目的。日本设有消费者厅和消费者委员会，消费者厅主要负责实施保护消费者权益的各项法规以及行政管理工作，消费者委员会主要是对保护消费者权益的行为进行监督，同时，还设有“消费生活中心”、“消费者联盟”等民间组织，接受消费者的投诉、进行消费行为指导。
（四）澳大利亚
1996年，澳大利亚开展了一系列针对金融监管绩效性、稳定性、完整性和公平性的调查，1997年提交了一份被称作“维利斯调查”的报告，其中的建议为澳大利亚现行的金融监管体系奠定了基础。澳大利亚政府采纳了“维利斯建议”，并于1998—2003年间进行了一整套的立法改革。其中包括1998年的《审慎监管局法》和设立证券投资委员会的《证券和投资委员会法》。1998年，澳大利亚审慎监管局（ APRA）成立，负责对储蓄机构（银行和信贷协会）、综合保险和人寿保险公司及退休金管理进行审慎监管。证券投资委员会承担对退休养老基金、保险及储蓄的金融消费者进行维权的使命。2010年，证券投资委员会又承担起对信托公司、消费者信用和金融经纪业务以及澳大利亚注册股权、衍生品和期货市场交易的监管职责。2008年7月1日，证券投资委员会批准成立全国金融申诉服务机构，为不能直接同金融服务提供者解决纠纷的金融消费者提供免费、公平和易得的争议解决途径。在金融消费者教育上，澳大利亚自确立金融教育国家战略之后，消费者和金融教育特别行动小组于2004年8月31日向政府提交了建议案，其中最主要的建议是设立全国消费者金融教育机构，并在学校、工作场所开展金融教育。
综合上述国家金融消费者权益保护立法工作，我们可以找出以下共同点：一是无论是美国、英国、日本，还是澳大利亚，虽然其监管模式不同，但都将保护包括存款人、投资者在内的各类金融消费者合法权益纳入到了金融立法宗旨当中，涉及范围十分广泛。二是通过审慎的金融监管和金融立法，抑制侵犯金融消费者合法权益的行为发生。三是成立专门的金融消费者权益保护组织，建立金融消费投诉机制与程序，并加强行业自律，方便金融消费者维权。四是加强金融消费者教育，帮助消费者了解金融风险和产品，提升消费者的金融素养。
二、金融消费者权益保护立法的重要作用
一是推动金融交易更加公平合理。从整体上看，由于信息不对称，与经营者一方相比，消费者一方处于弱势地位，各国一般都有《消费者权益保护法》给消费者以特别保护。对金融消费者而言，信息不对称的问题更为突出，其弱势地位更为明显。一方面，无论在发展中国家还是发达国家，金融业系非自由竞争行业，并非任何人都能参与，具有相对垄断性。另一方面，金融商品种类繁多、高度复杂，信息不对称更加明显。金融消费者在交易和消费过程中处于弱势地位，为其提供特别保护能使金融交易更加公平合理，金融管理机构应当借助特别法，为消费者规定法定权利及权利保障的相应机制，推动金融交易更加公平合理。
二是推动金融业不断蓬勃发展。从“合同相对人”到“金融消费者”的转变，是从金融行业的特殊性出发，从金融消费者目前的水平和能力出发，从实现金融机构和社会的长远利益出发，提升金融业竞争力的需要。无论在什么行业，如果交易一方明显处于垄断或有利地位，而另一方处于信息封闭的弱势地位，不能和另一方相互制约和牵制，可以肯定地下这样一个结论：这个行业的发展肯定跛足，是走不远也没有竞争力的。如果只是片面强调金融机构自身的利益，淡化金融消费者的权益保护，忽视金融消费者的合法权益，最终会导致金融消费者产生风险厌倦和离场情绪，金融业的发展就会失去市场基础，恰是如鱼失水。加强金融消费者权益保护立法，是我国金融业健康发展的基础和保证。
三是推动金融体系更加健康稳定。在我国，金融消费已经成为经济社会运行不可或缺的部分。随着我国经济的高速增长，经济全球化过程不断加快，金融对经济的双刃剑作用日益凸显。金融市场的稳定直接关系着一国经济的稳定，金融市场的危机会带来一国的经济危机。随着金融产品的不断创新，金融衍生产品不断涌现，消费者越来越难以理解和判断其中存在的风险，而这些风险会直接影响到消费者的财产安全、人身健康和生命安全，进而影响到我国的经济安全。加强金融消费者的权益保护，会促使金融机构更加谨慎地创新金融产品和服务，更加谨慎和全面地介绍金融产品和服务，这样会给金融消费者一个成长的空间和舞台，使他们有机会不断学习金融知识，逐渐形成一支理智、精通金融知识和产品的队伍，这是推动金融体系健康和稳定发展的一个关键点。
三、对我国金融消费者权益保护立法的几点建议
（一）加强金融立法工作，及时制定或修订相关法律法规
一是在新出台和修订金融法规时，应明确“金融消费者”的概念。因为普通金融消费者在和金融机构的博弈中，永远处于弱势方。目前“金融消费者”的概念尚未被我国商业银行法、证券法和保险法等金融领域的部门法所采用。只有2006年12月11日施行的《商业银行金融创新指引》中首次使用了“金融消费者”的概念。美、英、日、澳国家均使用“金融消费者”概念，其含义更加广泛。因此，首先要将“金融消费者”作为法律概念正式提出并加以专门规定，作为构建金融消费者保护机制的逻辑起点。二是利用修订《消费者权益保护法》的机会，扩大消费者的概念及该法的适用范围，将金融消费者纳入其中。三是从长远看，我国应遵循对金融消费者的倾斜保护和全面保护原则，并进行综合立法，在内容上尽可能涵盖金融消费者的基本权利，同时考虑金融消费者权益保护的可操作性，包括金融消费者投诉受理和补偿方面的规定，增强保护制度的实施效力。四是制定详细的信息披露制度。无论是正式的法律法规还是配套的自律守则，都应充分体现信息披露原则，接受公众监督。可借鉴英国经验，对投诉受理、调查、处理进展和反馈各环节的情况予以定期公布，促使金融机构更加注重服务的公平与合理。
（二）建立金融消费投诉机制，构筑完整的金融消费者维权链条
一是设计符合我国国情的争议处理方式。可借鉴美国金融消费者免费投诉热线方式，在明确投诉受理范围、受理具体部门、联系方式、调查期限的基础上，开通金融消费者投诉热线或建立投诉网站，破解消费者投诉“少门”甚至“无门”的问题。二是重视投诉处理的效率性和经济性，明确规定金融机构自身建立较为完善的投诉受理机制，为消费者提供便捷的协商渠道。三是设立金融消费者维权保护机构，积极推动协商、调解和仲裁等较灵活的非诉讼争议解决方式，降低诉讼成本，具体操作可借鉴英国、澳大利亚金融申诉服务方式，建立独立于金融机构和消费者之外的第三方机构，在条件成熟的时候，设立覆盖全金融领域的跨行业维权保护机构，依法保证维权制度的有效运行。四是确立“一行三会”等部门在保护金融消费者权益方面的法律地位，借鉴英国《金融服务与市场法》，将金融消费者保护列为金融监管目标。监管部门应当加强对金融机构开展消费者权益保护工作的监督，严肃查处各种侵犯金融消费者权益的违法违规行为，并建立金融消费者权益保护目标考核评价办法。五是建立我国金融消费者投诉数据库，从相对比较集中的投诉中分析监管漏洞，定期评估投诉处理部门的工作绩效，为制定完善的监管规则提供参考。
（三）开展金融知识教育和普及活动，提升金融消费者金融素养
金融市场的快速发展使得提高消费者的金融素质和信用意识成为金融监管部门的重要政策目标。监管部门应制订金融消费者教育的行动方案，编制消费者教育资料，建立包括电子媒介在内的消费者教育载体，定期发布消费者资讯，接受消费者的信息咨询，出版对金融服务消费者教育以及提供金融产品特性的刊物，开展长效的金融知识教育和消费者信息支援。并通过政府推动，动员消费者组织、金融机构、行业自律组织、新闻媒体等在内的社会力量，通过“金融知识进学校、社区”、“农村金融教育培训”、“金融素质水平测试”等多种形式的活动，增进公众对现代金融产品、服务及相应风险的识别和了解。有效的金融教育和认知活动能帮助消费者了解金融风险和产品，从而使他们根据自己状况做出合理的决策，并促进金融机构行为的高效、竞争和透明。
（四）充分发挥行业协会的作用，健全金融消费者保护的自律机制
国外的经验给我们一个启示：保护金融消费者的合法权益，有赖于充分发挥行业内、外部监督作用，从而有效降低消费者的索偿成本，减少消费者同金融机构之间的矛盾激化，避免金融机构声誉受损。美、英、日、澳国家形成了以政府监管和行业自律相结合、较为完善的监管制度。目前，我国银行、保险、证券行业协会虽已成立多年，但是由于体制机制等方面的原因，行业协会的功能发挥不够充分，在金融消费者保护问题上的作为也非常有限。因此，应借鉴国外行业自律组织在加强行业自律和帮助解决纠纷方面的经验，强化金融行业协会在金融消费者保护方面的职责，如借鉴英国《银行业守则》之类的文件，推动行业协会制定较为完善的自律规则和协调机制，包括金融机构对金融消费者的基本承诺、争议处理程序及相应的制裁措施等，充分发掘和利用行业协会的资源优势，积极处理金融消费者与金融机构的纠纷，避免和减少金融消费者诉诸司法途径。
（作者单位：中国人民银行西宁中心支行）