地方人大常委会监督工作刍议

       地方人大设立常委会30多年来，伴随着改革开放的伟大历史进程，在发挥地方国家权力机关监督职能方面进行了许多探索实践，取得了良好进展和成效。随着监督法的出台实施，地方人大常委会监督工作在不断推进中得到依法规范，为促进依法行政、公正司法，建设社会主义民主法治作出了贡献。同时，我们也看到，地方人大常委会发挥监督职能，同新形势新任务新要求和人民群众的新期待相比，还存在一些薄弱环节，需要不断加强和改进。
       一、地方人大常委会监督工作总体进展
       地方人大常委会依法行使监督职能，在积累宝贵经验的同时，监督机制趋于完善，监督形式依法明确，工作程序不断规范，监督效果逐步增强，职能作用得到积极发挥。
       （一）思想认识在不懈探索中有效提高。经过30多年努力实践，地方人大对自身监督职能的认识逐步深化，依法做好监督工作的意识进一步增强。地方各级行政、审判、检察等机关，有关部门和组织以及群众对人大监督的认识有了提高。一是关于人大监督性质和地位的认识。明确了人大监督作为宪法赋予的重要职权，是代表国家和人民行使的具有法律效力的监督，是国家最高层次的监督。二是关于人大监督基本原则的把握。地方人大在监督工作中始终坚持党的领导、依法行使职权、实行民主集中制以及监督公开等原则，为正确行使监督职能起到指导作用。三是关于人大监督目标任务的理解。地方人大常委会开展监督工作始终围绕中心、服务大局，坚持以人为本、保障民生，注重突出重点、强化实效，督促“一府两院”依法履职，这不仅成为基本共识，而且也已作为总体要求。通过多年不懈努力，各方面对人大监督的认识和把握得到提升。
       （二）监督机制在法律规范中不断健全。在监督法出台之前，地方人大结合自身监督工作实践，制定出台了监督工作条例或有关执法检查工作、审议意见督办、规范性文件备案审查等许多监督工作方面的法规和制度，为规范和加强地方人大监督工作提供了制度保障。十届全国人大常委会制定监督法，吸收了各级人大监督工作的经验，对已经成熟而且行之有效的监督形式，以及监督程序、基本原则、监督重点等，通过法律形式作出了规范，实现了监督工作的统一和规范。各地人大依据监督法精神和全国人大要求，全面清理了地方人大监督工作方面的法规制度，陆续出台了实施监督法办法等法规，修订完善了相关制度措施，提高了地方人大监督工作的规范化、制度化水平。
       （三）监督方式在工作实践中逐步改进。在长期的监督工作中，各地人大积极适应我国经济制度、行政制度、司法制度改革的新举措，结合人大监督制度完善发展的新要求，在探索实践中注重规范提高，在依法运行中积极创新监督，组织开展监督形式多样。各地在选择监督项目，研究监督方案，具体组织实施等环节，坚持围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点，有效开展监督工作，使人大监督既能立足实际，突出重点，又能依法开展，增强实效。各地人大在统一的法律规范下，及时总结监督实践经验，学习交流工作方式，细化和完善制度措施，使地方人大监督工作更为稳健，更趋务实，更加规范。
       （四）监督效能在解决问题中得到显现。人大监督不直接干预案件，不直接处理问题，不能否认，这对人大监督有一定影响。但各地人大坚持每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，组织开展监督工作。通过多年努力，人大监督质量逐步提高，监督实效逐步增强，为推动法律法规实施，促进依法行政、公正司法，保障群众利益发挥了积极作用。近年来，地方人大常委会组织跟踪监督，开展专题询问等方式，着力改进和加强监督，得到同级政府“两院”和有关部门的重视，为维护和保障群众利益发挥了作用。
       二、地方人大常委会监督工作的一些问题
       当前，地方人大监督的力度、强度、高度，同宪法法律赋予国家权力机关的职权及地位、同人大监督在国家监督体系中的层次和作用、同实现国家治理能力现代化的目标和要求、同人民群众对人大监督的愿景和期望还不适应，地方人大常委会开展监督工作还存在一些困难和问题，需要在理论和实践中深入研究解决。
       （一）内在的问题及其原因
       一是监督形式运用不足，刚性手段尚未激发。监督法明确规定人大常委会行使监督权的七种形式，但地方人大常委会一般采用听取审议专项工作报告、计划和预算执行情况审查、法律法规实施情况检查以及规范性文件备案审查这四种形式，并安排代表视察、专题调研等活动。而监督法明确规定的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等这些刚性监督手段极少使用，甚至长期束之高阁，使监督有避重就轻、避实就虚之嫌。同时，在具体工作中也是程序性监督多，实质性监督少，柔性监督多，刚性监督少，人大监督缺乏有力的切入点和有效的着力点，监督工作没有激发出应有的活力和效力，这是人大监督难以切实到位，监督效果不够明显的重要原因。
       二是监督机制不够完善，监督效能需要强化。相关法律法规对人大监督的配套措施尚未完善。比如“一府两院”如何贯彻落实人大及其常委会的决议决定和审议意见，缺乏必要的工作规范。法律规定人大审查批准计划财政预算执行及其变动调整等事项，但还缺乏明确具体的规定。这些年各地审计报告提出的问题不少，审计力度较大，但人大的强力支持不够明显。就执法检查工作而言，监督重点并不突出，甚至监督内容还存在盲区，对法律体系中最重要最基本的一些法律，比如两大基本法（刑法、民法通则），三大诉讼法（刑事、民事、行政），四个组织法（全国、地方、法院、检察院），五部行政法（处罚、许可、复议、监察、强制）等等，全国人大和地方人大都很少组织检查甚至基本没有检查。地方人大过去探索实行的一些监督方式没能上升为法律，也对人大监督的创新实践产生了一定影响。
       三是工作措施不够健全，程序执行存在差异。目前，部分地区在开展监督工作时，对监督法规定的一些程序要求还没有完全执行到位，比如监督公开，各地在公开程序、公开形式、公开事项等方面存在差异，比如对审计报告的公开，各地的理解和作法差别较大，公开的效果也就大相径庭。同时在执法检查中不同程度地存在“查了就了”的现象，通常都将审议意见交由政府或“两院”处理，而在实际处理中是否真正形成具体措施、提出的问题是否得到切实解决，则很少进行深入跟踪和督办催办，使监督显得虎头蛇尾。
       四是监督对象错位易层，监督思路需要调整。监督法规定各级人大常委会对本级政府、两院的工作实施监督。但在监督实践中，监督“本级”（同级）这个限定往往被突破。搞监督通常都要下基层，甚至省州县乡一路查到底，美其名曰“深入基层”。甚至有时组织“联合检查”，使监督主客体也被混淆。有时检查组到基层，党委、人大、政府统统出马陪同，监督工作累层叠行，前呼后拥十分壮观，看上去很热闹，很深入。但这种监督往往使受监督、被监督的同级政府、“两院”成为监督者，而使厂矿车间、村头田间的工人农民成为被监督者，不仅增加了监督成本，加重了基层负担，甚至明显是错位，使监督工作本末倒置。
       五是监督组织模式老套，监督方式需要创新。人大监督同党内监督、行政监督、民主监督等有很大不同，但在具体实践中，人大监督工作有时像在仿党委的事务、有时像在给政府搭下手、有时又像在揽政协的活，致使社会上不少人搞不清人大具体干什么，很多人把人大和政协混为一谈。近年来虽然人大监督方式日趋规范化制度化，但模式化、程式化现象也随之加重，程式化的监督工作套路，容易使监督对象养成敷衍了事甚至不以为然的思维定势。同新形势新要求相比，监督工作难以持续形成新举措新方式。同时，人大监督还在深层和顶层上存在一些机制性程序性结构性问题，就难免在遇到许多新情况新矛盾时（比如面对现在的网络监督和舆论倒逼），人大监督往往显得“迟钝”，有时甚至“缺席”，没有发挥国家权力机关应有的功效，这也削弱了人大监督的权威。
       六是监督意识相对滞后，履职理念有待深化。当前，一些同志特别是基层领导同志，对人大监督权的理解不够准确到位，不能正确认识监督与支持的关系。对人大监督从支持配合方面考虑得多，从监督制约方面考虑较少。对监督工作存有被动思想甚至畏难情绪，担心人大监督过多会影响“一府两院”的正常工作，甚至削弱党委的领导，没有真正做到大胆行使监督权。还有一些同志调到人大工作，认为工作单位变了，岗位角色虚了，行使权力的方式也变了，有些不适应和失落，在监督工作中放不开手脚，监督力度也就无从体现，监督实效大打折扣。
       七是自身建设还不到位，队伍素质能力需要提高。由于常委会组成人员结构要求等因素，近年地方人大常委会组成人员“兼职化”倾向加重，常委会召开全体会议和分组会议，或者组织执法检查等活动，组成人员的出席率和参与率不高，对人大监督效果造成一定影响。同时，由于组成人员和代表结构素质等因素，部分委员和代表缺乏法律知识和有关专业知识，对实际情况了解不深，对监督对象不熟悉，因此无论是思想意识还是具体工作上，都使参加人大工作处于“业余”状态，参与人大监督工作难以提出有针对性的意见建议，弱化了人大监督的权威性和影响力。
       （二）外在的难点及其根源
       一是历史文化和传统观念。受历史传统、体制机制、社会环境、人文理念等因素影响，“德治”和“吏治”观念在我国根深蒂固，几乎是普遍的国民心理结构。长期以来，人们普遍认为朝政清明取决于明君圣主，社会和谐来源于清官廉吏，选贤任能也期待伯乐慧眼，甚至伸冤昭雪还依赖包公现世，因而把社会治理寄托在从政者的个人品格和道德修养上，而较少寄托在民主法治和监督机制。这种源远流长的人文环境，即便出现过商殃、韩非等法学家的法治实践，依然显得十分微弱。这种传统对当前培育公民意识，强化法律精神，树立法治信仰，建设法治文明具有较大影响，加强人大监督必须面对和把握这个历史因素。
       二是岗位配置和职权运行。作为人大监督对象的“一府两院”，虽然在制度上是“由人大产生，向人大负责，受人大监督”，但在具体实践中，“一府两院”接受人大监督，更多体现为一种配合和支持。目前，尽管地方行政领导配备比较规范，但仍然不够分明。比如各地行政首长、常务负责同志均为党委常委。国税、质监等这些与群众利益密切相关的职能部门，都实行垂直管理，还有驻在的央企乃至部分国企，因为隶属关系，对这些单位或企业，同级人大实际上难以监督到位。不仅如此，形成鲜明对比的是，人大的建设和运行长期显得薄弱，机构设置、人员编制、工作经费等，与行政机关、司法机关无法相比，人大行使职权的基础条件、工作保障不仅不适应需要，而且还有赖于政府及有关部门支持，这种机制使人大行使监督职权显得矛盾。这也是人大监督软弱的重要因素。
       三是决策机制和执法模式。目前，各地在作出重大决策，出台重要制度时，党委和政府联合行文的作法还不少，决定一些重大事项，不经人大审议、不报人大备案的情况依然普遍。由于我国法治进程、立法资源以及机制措施等因素，长期以来，我国法律法规绝大部分由行政机关负责实施，而且这些法律法规当初大部分也由政府起草，因此一些法律法规不可避免地带有部门色彩。在执法实践中行政部门往往偏重强化执法和管理权力，有意无意地淡化公共职能和服务责任，表现出重权力轻责任、重管理轻服务等倾向。另外，对执法人员特别是领导干部的监督，目前虽有公务员法、法官法、检察官法、人民警察法等法律，理论上也讲坚持党管干部原则与依法任免原则相结合，但在具体实践中，人大行使任免权，在很大程度上还是程序性监督。
       四是处置手段和监督权限。“监督”，顾名思义，是“监”和“督”的结合。国家权力机关的监督权，应当具有“监察”和“督促”的双重属性，包括知情权、检查权、评审权、处置权。但是监督法没有为人大行使监督权设定罚则，人大监督缺乏必要的处置手段。不仅如此，人大组织开展监督工作，把不直接处理问题作为要求，在监督工作中发现重大问题或违法行为，无权实施直接处罚或者责任追究，所以人大监督难免存在“重监轻督”甚至“有监无督”问题，这种情形给群众的感觉就是“人大人大，其实没啥”。长期以来，“一府两院”接受人大监督，很大程度上靠的是自觉性和主动性，这也是人大监督更多体现为程序性监督而非实质性监督，人大监督显得虚弱和软弱的重要原因。
       三、加强地方人大常委会监督工作的思考
       进一步发挥地方人大监督职能，必须认真研究内外部局限和主客观因素，采取行之有效的措施，切实解决存在的困难和问题，进一步加强和改进监督工作。
       （一）规范职权关系，努力破解监督工作难题。近年来，中央多次从完善党的领导方式和执政方式的高度，要求进一步支持和保证人大依法履行监督职能。人大监督必须始终坚持党的领导，依法行使职权，同时在这个前提下，通过提出建议等途径，努力取得更大支持，进一步优化职权配置，使领导配备更加科学，使决策机制和管理体制更加完善。特别要深入研究当前地方党委、人大、政府，以及有关部门存在的交叉任职、垂直管理、联合行文等问题。另一方面通过健全人大监督制度体系，做好监督制度的配套和解释工作，切实解决人大监督不便、监督不力等客观障碍，为破解人大监督窘境，加强和改进人大监督提供机制保障。
       （二）坚持依法监督，充分运用法定监督形式。地方人大在充分行使执法检查、听取审议报告、规范性文件备案审查等监督的同时，应当本着积极审慎的原则，对法定的询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等刚性监督手段，依法大胆运用。应当深刻把握7种监督形式的特点，结合监督内容和对象，切实用足用好法定手段，力争取得最佳监督效能。要突出监督重点，对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对那些公权力大、公益性强、公共关注度高的部门，始终予以充分关注，通过提出执法建议、转交审议意见、强化跟踪督办，以及探索试行工作评议或询问质询等方式，力求做到敢于提出问题、善于议出对策、勤于提出建议、利于推进工作，使人大监督能够真正解决关系群众切身利益的问题。
       （三）注重形成合力，切实强化监督工作效能。立法、监督、决定、任免四项职权相对独立，但作为人大的四项基本职权，四权之间具有密切的内在联系，从某种意义上说，都具有监督特性。充分发挥人大监督职能，应当注重将四权密切结合起来，统筹协调运行。要善于通过监督发现立法领域存在的空白，看到有关重大事项决定的盲区，也要通过立法程序，依法规范权力与权利关系，为强化监督提供制度保障，还要依法明确重大事项的内涵和外延，通过作出决定和决议，强化重大事项监管职能。从而通过四权的联动，把立法、监督、决定、任免工作整合起来，把整个立法、执法、司法、守法的法治实践有机联动起来，把对事监督与对人监督、工作监督与法律监督密切结合起来，并将人大信访工作作为监督的重要窗口，进一步拓展人大监督的广度和深度，在更高层次上盘活和激发人大履职效能。
       （四）完善运行机制，不断创新监督工作实践。人大监督必须依法开展，并不是说人大工作只能循规蹈矩，不能开拓创新。实践证明，在新形势新条件下，地方国家权力机关始终面临着新的更高要求，只有积极适应形势，努力创新实践，才能更好地肩负新的使命。要围绕实现和维护广大群众根本利益的目标，在坚持宪法和法律精神的前提下，适应行政和司法体制改革进程，深入研究人大监督机制运行的薄弱环节，依法解决存在的问题，不断创新监督思路，细化监督方式，健全制度措施，切实改进和完善工作机制，为真正落实职责任务，充分发挥监督职能创造条件。要努力落实监督法和预算法的规定，特别重视行使好计划预算审查，提高计划和预算监督专业水平，避免监督流于形式。要密切上下级人大的联系与沟通，改进和强化指导关系，创新联动监督机制，形成上下相应、强效有力的监督态势。
       （五）提高能力素质，着力增强监督工作力量。通过优化组成人员结构、组织业务培训等多种途径，进一步提升监督理念、充实业务知识、完善素质结构，切实增强监督人员依法履职的能力，逐步实现愿监督、能监督、敢监督、会监督、善监督，为充分发挥监督职能奠定基础。重视发挥人大代表的监督作用，通过邀请人大代表列席常委会会议、参与执法检查等活动，充分发挥代表的专业作用，进一步增强监督工作活力。要优化机关工作人员结构，加大干部交流和选拔任用力度，选调年富力强、综合素质好的同志到人大工作，增强工作活力，为做好人大监督工作夯实基础。
       实践证明，充分发挥人大监督职能，在当前和今后都要坚持与时俱进，锐意开拓进取。我们坚信，随着“四个全面”战略布局的深入实施，随着社会主义民主法治的建设和人民代表大会制度的完善，国家权力机关依法行使监督职能，必将得到不断加强和持续推进，必将为促进依法行政、公正司法，维护人民群众利益发挥更大作用。
       （作者单位：省人大内司委办公室）