考察川、鄂两省公路路政立法工作的思考

       今年省人大常委会将《青海省公路路政条例》列为立法调研项目。为保证立法质量，落实省委关于“建立由省人大相关专门委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性法规草案制度”的要求，省人大财经委与省政府法制办、省交通运输厅共同成立条例立法调研组，赴四川、湖北二省就公路路政管理及相关立法工作开展调研。
       一、调研背景
       2004年12月1日，《青海省公路路政管理条例》的实施，对依法加强全省公路路政管理，保护公路路产路权，保障公路完好、畅通，促进全省公路交通事业持续发展起到了积极的法制保障作用。但随着青海经济社会的快速发展，公路通车里程的不断增加,公路路网的不断完善，路产保护、路权维护等工作面临着许多新情况、新问题。目前，相关法规制度已不能满足和适应交通事业发展的需要，亟需对条例进行补充和修改，出台一部适应新形势、契合新发展的新法规。
       （一）路政管理工作内容发生了变化。2003年底，青海公路总里程为24377公里，其中国道4295公里，省道3595公里，高速公路118公里，一级公路144公里，农村公路15244公里。2014年底，全省公路总里程已达到72730公里，其中国道4721公里，省道9481公里，高速公路1719公里，一级公路370公里，农村公路58502公里。这11年间，青海公路发展迅速，特别是高速公路发展突飞猛进，但条例未涉及高速公路路政管理工作内容，亟需进行补充完善。
       （二）路政管理的立法依据发生了变化。《青海省公路路政管理条例》出台时，国家法律、行政法规层面只有《中华人民共和国公路法》这一包括公路规划、建设、维护、管理、经营等方面的法律作为我省条例的立法依据，2011年国务院《公路安全保护条例》实施后，对公路安全保护工作提出了新要求，全省路政管理立法依据发生了变化，应根据国务院有关行政法规对条例进行修改，以维护法制统一。
       （三）青海公路管理体制发生了变化。根据青海省编委《关于成立青海省公路路政执法总队的通知》精神，2010年6月，省交通运输厅成立了青海省公路路政执法总队，对全省国省干线和高速公路实行总队、支队、大队三级垂直管理。在实际工作中，已经理顺了公路路政执法管理体制,但需要从法规层面对相关机构和职责加以明确和规范，以保障路政管理事业稳定发展。
       （四）公路执法问题相对突出。从公路执法实践看，近年来全省公路路政案件持续增加，如前些年的倒淌河“冲卡”事件等，对路政管理和相关立法提出了新的要求，亟需通过修订条例来解决路政管理工作中的难点和盲点问题。同时，随着社会的不断进步，公民维权意识不断增强，路政管理的执法方式、执法措施也需要不断改进，科学合理地完善相关法规制度亦显得十分必要。
       二、调研情况
       （一）四川省公路路政管理情况
       1.修改和完善《四川省公路路政管理条例》。四川省八届人大常委会第九次会议通过了《四川省公路路政管理条例》，自1994年5月28日起实施，1987年公布的原《四川省公路路政管理条例》同时废止。并在1997年、2004年、2012年3次进行修改，特别是在2012年，对《四川省公路路政管理条例》进行了比较大的修改，使条例基本适应了四川交通经济发展的需要。
       2.通过立法明确各级公路路政管理机构的职责和义务。《四川省公路路政管理条例》对公路路政管理机构的职责、权力进行了规范，亮出了权力清单，明确了各级交通主管部门的审批事项和权限。如条例在为各级公路路政管理机构设定“管理和保护公路路产，负责贯彻执行公路路政管理法律、法规和规章，实施公路路政巡查”等9项职责的同时，还规定“因公路路政管理机构或路政管理人员履行职责失误，造成管理相对人经济损失的，由公路路政管理机构承担经济责任”。条例规定“国省道经营使用权的变动和跨市、州区域的超限运输审批由省级交通主管部门负责；县道经营使用权变动和跨区、县区域的超限运输审批由市州级交通主管部门负责”。此类规定保障了路政工作有章可循，有法可依，执法有据，基本杜绝了“剪不断，理还乱”的管理乱象，促进了路政执法的正规化、规范化和现代化。
       3.推进相关制度建设。出台了《四川省中华人民共和国公路法实施办法》，编写了《四川省公路路政管理条例条文释义》，制定了《四川省公路路产补偿费标准》、《四川省公路路政巡查制度》等。并积极开展《四川省公路路政管理条例》立法后评估工作，极大地促进了四川省公路路政管理工作的进步。
       4.超限治理工作扎实有力。四川省高度重视超限治理工作，积极构建了34个一类治超监测站（高速公路3个），46个二类治超监测站和124个流动治超监测站，形成了覆盖全省的治超监控网络。并相继出台了《治理车辆超载超限实施方案》、《管理公路超限检测站联合执法的管理办法》等规定，路政、交警共同依托超限监测站，实行常态联合执法，超限治理效果显著。
       （二）湖北省公路路政管理情况
       湖北省九届人大常委会第七次会议通过了《湖北省公路路政管理条例》，1999年1月22日起实施。2001年对该条例进行第一次修改，2010年又在多次调研、充分研讨、科学论证的基础上对该条例进行了第二次修改，修改后的《湖北省公路路政管理条例》，更加符合湖北社会经济和交通发展的需要，为湖北公路交通事业的发展提供了科学合理的法律保障。
       1.对公路进行分类立法管理。分别制定了《湖北省高速公路管理条例》和《湖北省农村公路条例》，对高速公路、普通公路、农村公路进行分类管理。为加强高速公路路政管理，2009年3月26日，湖北省十一届人大常委会第九次会议通过了《湖北省高速公路管理条例》，自2009年6月1日起施行，并于2011年进行第一次修改，及时解决了高速公路管理中的诸多难题。2007年3月29日，湖北省十届人大常委会第二十六次会议通过了《湖北省农村公路条例》，2007年6月1日施行，条例弥补了农村公路的管理缺失，强化了对农村公路的建设与管理。
       2.强化公路路产管理与保护的法制保障。公路路产的管理与保护是公路路政管理工作的基础工作。《湖北省公路路政管理条例》对公路路产管理和道路两侧建筑物进行了详细规定和约束，主要亮点如下：一是公路正式使用前，建设单位需要办理路产登记等相关手续，确保产权明晰。二是明确路产损坏后的修复责任主体，以及修复前的警示措施，防止管理失位。三是对公路施工作业作出相关限制性规定，提前预防可能带来的安全影响。这些有针对性的规定具有很强的操作性，可以避免推诿扯皮的现象，大大提升了路政管理工作质效。
       3.完善应急救援机制。为加强公路应急救援工作，湖北省建立了统一调度的应急管理组织体系，形成了12122服务热线、公众出行服务网、楚天交通路况广播报为载体的应急信息发布体系，组建了以应急养护中心、清障施救企业、社会专业队伍为主要力量的应急救援体系，并建立了12个医疗救护站和7个消防应急救助站。
       三、立法启示
       川、鄂两省在公路路政管理方面做了大量卓有成效的工作，健全了公路交通法规体系，促进了公路交通事业和社会经济的发展。客观地说，川、鄂两省公路路政立法工作走在了青海前面，在路政立法方面，有不少经验值得借鉴，也给我们的相关立法带来了许多启示。
       （一）明确执法主体。在全省公路路政管理体制发生变化，路政大队等管理机构已实际开展工作的情况下，条例应对已新增的机构及其职责作出相应规定，明确各级路政执法部门的主体资格，通过法规确定各级路政管理机构工作职责的合法性，同时明确路政管理机构的权利与义务，增加公路车主的有关权利与义务，确保管理主体和管理对象权利与义务对等。
       （二）加大公路路产管理与保护力度。在路政条例的修改过程中，一是应当明确地方政府在路域环境整治工作中的职责，实现路域环境综合整治工作的常态化，提高路域综合整治工作的效果。二是应当规范非公路标志设置，非公路标志应当符合非公路标志设置规划、技术标准和公路安全畅通的要求。三是应该进一步明确公路路产的修复责任，积极防控因路产损坏修复不及时导致的道路安全事故。四是应该对公路施工的安全防范措施做出相应的规定，进一步防止可能导致的安全隐患。五是公路两侧从事危险作业的范围规定需要进一步完善。
       （三）增加高速公路路政管理措施。《青海省公路路政管理条例》立法时，全省高速公路仅有113公里，而到了2014年底，青海高速公路里程已经突破1700公里。高速公路的全封闭、快速特点，使其有别于普通公路的路政管理，通过立法来强化高速公路路政管理迫在眉睫。因此，修订工作应当结合青海高速公路的实际情况，及时对高速公路路政管理新增相应规定，弥补全省高速公路路政管理的立法空白。
       （四）把握超限运输管理这一关键。路政管理，难在治超。治理超限运输是路政工作的重要内容，也是路政管理的关键，建议在修订工作中新增超限运输管理的内容。例如新增车货质量限定、车货长宽高限制、路警联动机制、设置超限运输劝返站等内容。
       （五）建立健全应急救援机制。公路路政管理机构、公路养护部门、公路经营企业是公路应急的先锋和重要力量，对于公路应急处理具有先天优势，修订工作应当强调路政管理部门牵头履行职责，根据公路突发事件应急预案，组建应急队伍，提高应急处置能力，全力保障人民生命财产安全。
        （作者单位：省人大财经委经济监督处）