关于海东市、各自治州人大及其常委会 行使地方性法规制定权情况的调研报告

      十二届全国人大三次会议通过了新修改的立法法。新修改的立法法赋予了设区的市地方立法权，并根据民族区域自治法有关规定，相应赋予了自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。同时规定，省人大常委会综合考虑本省市、州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定市、州开始制定地方性法规的具体步骤和时间。为了做好这项工作，省人大常委会法工委成立调研组，开展了专题调研。
      一、基本情况
      调研组对全省设区的市、自治州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等情况进行了全面掌握，同时广泛听取和征求了市、州人大常委会对地方立法工作的意见、建议。
      （一）海东市、各自治州人口数量、地域面积、经济社会发展情况。人口超过百万的只有海东市，达到143.09万人，最少的为果洛州，仅有18.98万人。地域面积最大的为海西州，达到30.09万平方公里，最小的为海东市，仅有1.32万平方公里。2014年GDP最高的为海西州560亿元，最低的为果洛州34.06亿元。城镇居民人均可支配收入最高的为海西州25453元，最低的为海东市20514元，农民人均收入最高的为海西州10294元，最低的为果洛州3471元。（详见附表一）
      （二）立法需求情况。海东市对加强城市建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等方面的立法需求和愿望比较迫切，目前急需在南北山绿化、湟水河生态湿地保护两方面制定地方性法规。同时急需在城市管理、市容市貌和环境卫生管理、禁牧管理、违法建筑查处、河道采砂管理、文化体育广播设施管理、房屋拆迁管理等方面制定政府规章。相比之下，各自治州除了已列入立法计划，报请省人大常委会批准的单行条例之外，对地方性法规的立法需求不高，没有提出确切的拟立法项目。总体来看，海东市立法需求较多，愿望比较迫切，希望省人大能够尽快作出决定，使其制定地方性法规的权力早日得到落实。各自治州由于原来就可以依法制定自治条例和单行条例，这些年也已陆续出台了自治条例和有关经济社会发展方面的单行条例，目前对地方性法规的立法需求不高，黄南州、海西州、果洛州、玉树州提出到2017年开始行使地方性法规制定权较为合适，海北州、海南州提出希望尽早授权，最好与其他州同步开展。
      （三）立法能力情况。通过调研发现，市、州人大的立法力量普遍薄弱，承担立法工作任务的能力不足。主要表现一是各地人大负责法规统审的法制机构不健全，法制机构的名称不统一。除果洛州设立法制委员会、海东市设立法制和内务司法委员会（兼内务司法委员会和法制工作委员会工作职能）之外，其他各州都设立的是民族法制委员会（海西州是法制民族委员会）。二是各地人大常委会都没有专门为法规统审提供服务的常委会法制工作机构。三是各地人大法制机构承担的不仅仅是法规统审任务，还有内务司法、民族侨务的监督、执法检查以及规范性文件备案审查等工作，分散了大量的工作精力，难以保证统一审议的质量。四是各地人大法制机构“一人一委”的现象较为普遍，缺少必要的人员配备，人员年龄偏大、届内调整频繁、队伍不稳定的问题比较突出。五是人大法制机构，甚至常委会组成人员中有法律专业背景或从事过法律事务的法律专业人才非常缺乏，难以保证条例的审议质量。六是各地人大法制机构和其他专门委员会的同志基本上都没有立法工作经历，缺乏立法程序、立法技术等方面的知识。（详见附表二）
      二、外省做法
      新修订的立法法赋予设区的市和自治州地方性法规的制定权后，各省、自治区都高度重视，相继开展了确定设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间的调研工作。从了解的情况来看，各地在开展此项工作的过程中有以下几个特点：一是从确定设区的市、自治州制定地方性法规时间的条件来看，各地人大更注重的是设区的市和自治州的立法能力建设情况，其中包括人大法制机构建设、常委会法制工作机构建设、立法专业人才配备以及辖区内可利用的法律人才资源情况等。湖北、广东、安徽等省均在设区的市、自治州申请制定地方性法规的条件中，明确要求相关市州有负责地方性法规统一审议的法制委员会和负责立法统审服务工作的法制工作委员会，配备必要的立法工作人员，辖区内有一定的法学研究、法律实务人才和科教资源。二是从工作方式上来看，更注重发挥设区的市、自治州的主动性。湖北、广东、河南等省份均要求，市州人大要提前开展相关工作，主动学习已有立法权的市的立法工作经验，摸清本地立法需求情况，建立健全人大及其常委会相关立法工作机构，配备立法工作人员，待各方面筹备工作落实之后，主动向省人大常委会提出开始制定地方性法规的申请,再由省人大常委会综合评估，确定其开始制定地方性法规的步骤和时间。三是从确定开始制定地方性法规的时间步骤上来看，东部和中部较发达、设区的市的数量较多的省份（如广东、安徽等），考虑到地区差异较大，本着积极稳妥的原则，多采用分批次推进的方案，西部欠发达省份（如甘肃）拟一次性确定所有市州开始制定地方性法规的时间。四是从确定市州开始制定地方性法规的具体步骤的形式上看，目前都采用的是人大常委会决定的形式。如广东省人大常委会决定，自2015年5月28日起，佛山、韶关、梅州、惠州、东莞、中山、江门、湛江、潮州市人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规；海南省人大常委会决定，三亚市人民代表大会及其常务委员会自2015年6月1日起开始制定地方性法规；安徽省人大常委会决定，宿州、蚌埠、阜阳、宣城、池州、安庆市等六个设区的市开始行使地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
      三、工作建议
      立法法授予市、州制定地方性法规的权限，并不代表所有市、州立即可以开始制定地方性法规。立法法规定的由省人大常委会综合考虑本省市、州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定市、州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，主要是考虑到各地地区差异较大，立法水平参差不齐，要本着积极稳妥的精神予以逐步推进。省人大常委会在确定时间和步骤时，要综合考虑当地本身是否具有比较强烈的主观愿望，客观上是否存在急切的立法需求，并且在立法机构设置、立法人才储备等方面是否满足了可以开始制定地方性法规的需要等各方面条件。综合调研中了解到的情况和我省实际，提出以下几点建议：
      （一）关于确定市、州开始制定地方性法规的步骤。授予市、州地方性法规的制定权是全省民主法制建设史上的一件大事，是机遇也是挑战，一定要本着积极稳妥的精神，结合实际开展工作，不能急于求成。从调研情况来看，全省各州制定地方性法规的总体立法愿望不是很迫切，立法需求不多，海东市虽有立法需求，但和各州一样立法能力、机构和人才队伍建设滞后，立法力量薄弱，无法有效保障立法的质量。因此建议：一是海东市、六个自治州应当按照立法法的相关规定，积极进行行使地方性法规制定权的准备工作。海东市、六个自治州要发挥主动性，结合实际，认真分析本地行使地方性法规制定权工作中存在的困难和问题，并积极向同级党委汇报，争取党委的支持和指导。二是由海东市、各自治州根据本行政区域的立法需求、立法能力的实际情况提出开始制定地方性法规工作申请。各地应在全面摸清本行政区域人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等基本情况底数的基础上，建立健全相关立法机构，配备立法工作人员，待具备了立法能力和条件后，向省人大常委会报送书面材料，提出开始制定地方性法规的申请。三是成立省人大常委会评估领导小组，制定评估方案，对市、州开始制定地方性法规的申请进行评估。建议评估小组由常委会领导、秘书长、省人大有关专门委员会、常委会工作机构负责人组成，及时指导督促开始制定地方性法规的市、州的准备和筹备，并按照立法法的规定，从立法能力、立法需求以及人口数量、地域面积、经济社会发展情况等方面确定评估要求，对市、州开始制定地方性法规的申请进行全面评估。四是确定市、州开始制定地方性法规的工作，不设时间表，应按照“成熟一个、确定一个”的原则，由省人大常委会根据申请和评估情况，采用省人大常委会会议作决定的方式分批次确定。
      （二）关于健全人大立法机构，配备立法人才，提高立法能力的问题。党的十八届四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。同时，还提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法法修改后，海东市和各自治州人大及其常委会都拥有了制定地方性法规的权限，省人大常委会不仅增加了审查批准这些法规的法定职责，还相应增加了加强对各市、州人大立法工作的指导，帮助其用好地方立法权的任务。众所周知，立法是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作，需要一个稳定的机构来负责，更需要一支理想坚定、政治可靠、业务精湛、作风优良、勤政廉政的干部队伍来落实。但目前无论是省人大各专门委员会、省人大常委会法工委，还是各市州人大及其常委会的机构建设、人员配备都很薄弱，不适应新时期地方立法工作的需要。为了贯彻实施好立法法，保证地方立法质量，使其在地方的改革发展稳定中更好地起到规范、引领和推动作用，建议：一是明确海东市人大单设负责法规统审工作的法制委员会，配备法制委员会组成人员5—7人（其中有法学专业背景的人员不少于3人） ,同时要设立负责立法具体工作的常委会法制工作机构，配备立法工作人员5名，并加强其他专门委员会的力量；西宁市人大常委会设立法制工作委员会，配备立法工作人员5名；各自治州人大单设法制委员会，配备法制委员会组成人员5—7人（其中有法学专业背景的人员不少于3人），同时要设立负责立法具体工作的常委会法制工作机构，配备不少于3名的立法工作人员。二是鉴于立法法修改后，省人大常委会的批准任务由原来只批准西宁市地方性法规，各自治州、自治县的自治条例、单行条例，增加为批准西宁市、海东市、各自治州的地方性法规以及各自治州、自治县的自治条例、单行条例；同时，备案审查任务由过去审查省人民政府、西宁市人民政府规章等规范性文件，增加为审查省、西宁市、海东市和各自治州人民政府规章等规范性文件，报批任务和备案审查任务都将大幅度增加，省人大常委会如何在保质保量完成省级立法任务的前提下，做好审查批准和备案审查工作，确保法制统一，难度非常大，现有的力量严重不足。建议进一步加强省人大各专门委员会和常委会法工委的机构设置，充实人员力量，切实做好地方立法工作。
       （三）关于加强立法干部队伍培训。一是继续举办全省人大法制机构立法工作人员培训班，系统深入地学习贯彻立法法。二是为帮助市、州人大培养立法人才，协商各市、州人大派员到省人大各专门委员会、常委会法工委跟班学习。三是适时召开立法经验交流和学习贯彻立法法动员会，由已依法行使立法权的市、州、县人大介绍立法经验，为各地提供学习借鉴。