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重大事项决定权是人大及其常委会四项职权之一，具有鲜明的法定性、人民性、权威性、强制性。最近，我们采取实地调研、电话询问、网络查询、会议交流等形式，了解分析省内外有关人大及其常委会行使重大事项决定权的情况，并形成了一些建议。
一、决定权的性质、与其他三权的关系
人大及其常委会行使决定权，其实质就是代表人民行使当家作主的权力，同时也是人民当家作主的主要形式之一，是独立于立法权、监督权、人事任免权的一种权力，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现。
决定权和立法权、监督权、人事任免权的共同点是都可以就重大事项做出决定、批准或者撤销，不同的是作出决定的内容范围。按其所作出的决定内容进行归类，属于立法方面的，归入立法权。在监督过程中做出的决定，是行使监督权的表现。属于人事任免方面的，归入人事任免权。不能归入上述三权的决定，应视为行使重大事项决定权的表现。
决定权与立法权、监督权、人事任免权的关系，可以从两个方面来理解。一是广义的决定权，涵盖了行使立法权、监督权、人事任免权中作出“决定”的决定权。二是狭义的决定权，相对独立于立法权、监督权、人事任免权的一种权力，在四项权力中处于中心位置，特别是在没有立法权的地方人大及其常委会。从广义上说，立法权、人事任免权也是一种决定权。监督权是人民主权的一种派生权力,监督权离开了决定权，就失去了依据和目标。
二、决定权的法律定位和中央有关规定
宪法第一百零四条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。立法法、监督法、城乡规划法、预算法、审计法等也涉及地方人大常委会讨论决定的有关事项。
党的十八大报告指出，“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”
2015年6月22日，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出：“县乡党委要增强依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告。县乡人大讨论的事项，根据实际情况，可以依法作出决议、决定；也可以将人大讨论中的意见建议转送‘一府两院’研究处理。”“人大要把听取审议‘一府两院’工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点，依法认真负责地作出决议、决定。有关国家机关要将本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。”“地方人大根据法律规定，结合地方实际，可以制定具体办法，进一步明确重大事项范围，包括加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等”。
综上所述，地方各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权，是权力也是责任，是人民自主管理国家和社会事务的重要途径和具体实践，是人民利益和意志的集中体现，是体现人民当家作主最重要、最核心的权力。
三、我省各级人大及其常委会行使决定权的基本情况
2000年9月22日，省九届人大常委会第二十次会议审议通过了《青海省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》，规定明确了向省人大常委会报告重大事项的主体是省人大常委会主任会议、省人大专门委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院。从三个层面规定了省人大常委会讨论、决定重大事项的范围，一是由省人大常委会审议决定的重大事项共九类，二是应当向省人大常委会报告的重大事项共八类，三是需要向省人大常委会报告的事项共九类。从四个方面明确了省人大常委会审议决定重大事项的程序，并授权西宁市、各自治州、自治县、县（市、区）人大常委会决定重大事项，可以参照规定执行，也可以制定决定重大事项的规定。规定的颁布实施，标志着我省各级人大常委会依法讨论决定重大事项进入规范性阶段。
多年来，全省各级人大常委会依据宪法和法律法规，紧紧围绕本地区经济社会发展规划、普法规划、财政预算等作出决议决定，有力地保障了地方经济社会平稳较快发展。近年来，黄南藏族自治州人大常委会作出《关于加强人民联防工作的决定》，玉树藏族自治州人大常委会审议批准《结古镇土地权益处置规定》，海北藏族自治州人大常委会作出《关于进一步加强法制宣传教育的决议》，海南藏族自治州人大常委会作出《关于生态畜牧可持续发展试验区规划的决议》等，都为推动本地区经济发展、生态建设、社会稳定发挥了重要作用。
2000年9月以来，省人大常委会依据宪法、有关法律和《青海省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》，共作出决议决定92项（不包括审议通过和审查批准法规条例的决议决定和人事任免决定），其中九届12项，十届30项，十一届30项，十二届20 项。主要包括以下几类：一是关于学习和贯彻实施宪法、行政处罚法的决定，关于依法治省、加强法制宣传教育的决议，关于推进执法责任制的决定。二是关于加强人民法院执行工作和人民检察院对诉讼活动法律监督的决定。三是关于设立省人大常委会有关工委（办）和代表资格审查委员会以及法制咨询组、召开或延期召开省人民代表大会、动用和分配省人大代表名额、省州（市）县（区）人大代表和人大常委会组成人员名额、县乡代表换届选举时间和城镇社区居委会届期及换届时间的决定。四是关于加强经济工作监督、加强信访工作、表彰省人大代表建议办理工作先进单位和启动“省人大代表直通车”的决定。五是关于调整“十一五”规划有关指标和发行地方政府债券相应调整收支预算的决定，关于批准省本级决算的决议。六是关于玉树地震灾区有成员伤亡家庭再生育的决定。七是关于省人大常委会任命的有关人员重大违法违纪问题的处理决定，主要是许可省检察院逮捕有关违纪违法代表的决定。这些决议决定的作出，不仅促进解决了一些社会难点、热点问题，也有力推动了全省经济和社会各项事业发展。
四、省外部分人大常委会行使决定权情况
截至目前，全国有28个省级人大常委会制定了决定重大事项的地方性法规，26个较大市制定了决定重大事项的地方性法规，有的民族自治地方也制定了相关办法。党的十八大以来，广西、云南等省区人大常委会修订了人大常委会讨论决定重大事项的规定，明确重大事项的内涵和外延，把事关全省（区）改革发展的重大规划、重大民生问题、政府重大政策的出台和调整等纳入重大事项讨论决定范畴。北京、重庆、河北、山东、陕西、江苏、江西、浙江等省市党委出台了关于进一步加强和改进人大工作、推动人大工作与时俱进的意见，其中对健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告事项提出了明确要求。以下简要叙述，北京市、陕西省、广州市和镇江市人大常委会制定的讨论决定重大事项规定或办法，可资借鉴。
2006年9月，北京市人大常委会审议通过的《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，明确了重大事项的范围。一是本市改革开放和经济建设布局、产业结构调整的重大事项。二是由市级财政资金投资，并对本市经济社会发展、环境和资源保护有较大影响的重大建设项目。三是本市环境和资源保护、历史遗产保护的重大事项。四是本市城市总体规划及重点专项规划的制定、执行和变更。五是本市教育、科学、文化、卫生、体育、民族、民政等工作的重大事项。六是人民群众普遍关注的本市公用事业、社会保障、住房、交通以及其他重大问题。七是影响社会公共安全的重大突发性事件的处理情况。八是市人民政府机构改革方案。九是与外国地方政府缔结友好城市。十是法律法规规定应当向市人大常委会报告的其他重大事项。这些规定比较具体并具有可操作性，抓住了政府财经和政府机构设置这样一些核心和关键问题。规定还明确，对于法律法规规定由市人大常委会决定的重大事项，应当提请市人大常委会审议并作出相应的决议决定，违反该规定而擅自作出决定的，市人大常委会要责令限期改正或者依法予以撤销。2014年12月，北京市委转发的《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》指出，每年年底，人大常委会党组根据同级党委对下一年度工作的部署和安排，在与本级“一府两院”沟通协调的基础上，提出下一年度人大常委会讨论决定重大事项议题的年度计划建议，报同级党委讨论决定。对于列入人大常委会讨论决定重大事项计划的议题，“一府两院”在人大常委会讨论决定之前，应将工作方案或工作报告报同级党委常委会研究。人大常委会会议审议后，作出相应的决议决定或形成审议意见书。“一府两院”要认真落实人大常委会作出的决议决定或审议意见，人大常委会要加强对决议决定或审议意见落实情况的跟踪检查。政府重大决策出台前向本级人大报告的事项，市、区两级除了需要由人民代表大会或人大常委会讨论决定的以外，对于政府报告的事项，分别由相关人大专门委员会、人大常委会工作机构审议并提出意见和建议，人大主任会议审定后向政府反馈。乡镇一级可直接提请人民代表大会审议并提出意见和建议。
2014年11月，陕西省委出台的《中共陕西省委关于进一步加强和改进人大工作的决定》指出，各级党委关于地方重大事务的决策和主张，需要由人大及其常委会作出的，作为建议向人大及其常委会提出。各级人大及其常委会要进一步明确和规范重大事项范围，严格依照法定程序，适时作出决议决定。各级政府在区域发展规划变更、城乡建设规划调整、大额财政资金使用和政府举债融资、重点建设项目计划、大宗土地和矿产资源配置、重大公共设施建设、重大民生工程实施等重大决策出台前，要向本级人大或人大常委会报告。
2009年，广州市人大常委会制定的讨论决定重大事项办法，用列举的形式将重大事项分成三类：一是议而必决事项，即法律规定由人大常委会决定的重大事项。主要包括：执行法律和人大决定的重大措施，党委建议的重大事项，依法治市的重大决策部署，经济社会发展规划的调整，对计划和财政预算的部分变更，财政决算，人口环境资源等重大措施，教科文卫发展规划，民政民族宗教重大措施，授予地方性荣誉称号，市人代会交由审议的重大事项，“一府两院”提出的重大事项等。二是议而可决事项，即向人大常委会报告的事项，常委会审议后可以作出决议决定，也可以提出审议意见，视具体情况而定。主要包括：计划执行情况，五年规划中期评估情况，预算执行和审计情况，预算外资金使用情况，社会保险基金和住房公积金管理情况，土地利用总体规划，城市总体规划实施情况，较大项目的立项情况，收费价格的调整情况，江河流域、沿海滩涂的开发与保护情况，风景区和文物保护情况，推进依法行政情况，人大选任人员违法违纪处理情况，“一府两院”认为需要报告的其他重大事项等。三是议而不决或报备事项，有些重大事项的批准权限不在本级人大常委会而在上级人民政府或国务院，但应报本级人大常委会备案，不必再提出审议意见。主要包括：行政区划的调整，政府部门的变更，城市控制性详细规划的编制等。
2003年9月，江苏省镇江市人大常委会修订《镇江市人大常委会关于讨论、决定重大事项的规定》，明确了10个方面的重大事项须经市人大常委会讨论决定。除了定性事项外，特别规定了一个方面的定量事项，即需要地方财政拨款和预算外筹资，总额占市本级财政当年预算收入十分之一以上的重大基础设施项目，应经市人大常委会讨论决定。使得市人大常委会行使讨论、决定重大事项职权有了相对明确的范围和可以操作的制度，也使人大常委会与“一府两院”在重大事项决定方面的职责相对明确，有利于规范和保障人大常委会行使决定权。
多年来，各地人大常委会在行使重大事项决定权时有如下共同特点：一是注重“四个围绕”，即围绕经济社会发展中的重点、围绕人民群众关注的焦点、围绕依法治省中的难点、围绕人民代表大会议案中提出的突出问题，认真研究，作出决定。二是注重把握“五个原则”，即依法确定原则、贯彻党的主张原则、促进和保障经济社会发展原则、维护群众利益原则、从实际出发原则，科学界定重大事项范围。三是注重摆正“四个关系”，即正确处理党委决策权、人大决定权、政府行政权、两院司法权之间的关系，正确处理立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权之间的关系，正确处理重大事项和一般事项的关系，正确处理行使决定权与提高自身工作水平之间的关系，确保重大事项规定落到实处。
五、行使决定权的制约因素
当前，重大事项决定权在具体行使过程中仍不够到位，这既有制度层面的问题，也有实施层面的问题，既有主观原因，也有客观原因。
一是法律规范缺失。宪法第一百零四条规定县级人大常委会有决定本行政区域内重大事项的职权，但没有界定范围。地方组织法第四十四条将宪法规定的各方面工作概括为政治、经济、法律、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等九个方面，界定线条较粗，比较宽泛而原则，内容上缺乏实质性规定，形式上缺乏程序性规定，只有一个大致范围，并未解决如何确定重大事项的标准和程序等问题，导致对重大事项内容和范围的界定上缺乏统一标准，又加上重大事项本身具有时间性、地域性和层次性特点，为科学界定重大事项的范围带来了一定难度。另外，现行法律只规定应该怎样做，却没有规定不做了怎么办，没有保障措施，更没有法律责任，导致人大决定权流于形式。我省的决定重大事项规定，有关重大事项的内容不全，讨论决定重大事项的程序不够细化和规范，缺乏有关对人大常委会重大事项决定的贯彻实施及法律责任的规定。
二是认同和重视不够。一方面，个别党委、政府的同志对人大常委会行使重大事项决定权的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，忽视或不善于支持人大常委会依法行使重大事项决定权，每遇重大事项，往往采取党委决策、政府执行或党委、政府联合决策，联合发文贯彻落实的方式，使人大常委会的重大事项决定权处于尴尬境地，无法作为。另一方面，一些从事人大工作的同志认为，重大事项由党委决策、政府执行、人大监督就行了，或者担心行使重大事项决定权被看作与党委、政府争权，缺乏依法行使决定权的主动性。另外，有些基层政府负责人对人大常委会行使重大事项决定权的重要性认识不到位，一些应该提请人大常委会讨论决定的重大事项，政府往往直接决定，或由政府提请党委讨论决定，致使人大常委会的重大事项决定权难以行使。
三是自身因素制约。人大常委会行使重大事项决定权中自身主动性不够，怕说成向党委要权、与政府争权，怕搞僵关系、影响工作，考虑“不越权”的问题多，考虑“失职”的问题少，甚至宁可“失职”也不“尽职”，认为涉及大局的重大事项有党委把关，政府执行，人大没有必要夹在中间作一个决定，除每年审查和批准国民经济和社会发展计划及财政预决算外，对重大投资项目的确定、重大改革措施以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大事项，依法作出决定或决议的很少，由此造成很多应由人大决定的事项，人大没有作出相应决定，或作出的决定表态性的多，号召性的多，缺乏可操作性，不便于政府和“两院”执行。
六、依法认真行使决定权的几点建议
党的十八大和十八届三中、四中全会为各级人大常委会行使好重大事项决定权指明了方向、提出了要求。《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》明确规定了县乡人大行使重大事项决定权的程序、重点和范围。各级人大常委会应认真贯彻落实中央和省委的决策部署，依法认真负责地行使重大事项决定权。
（一）加强党的领导。坚持党的领导是各级人大履职行权的生命线，离开党委的决策和领导来谈重大事项决定权是形而上的“空中楼阁”。要改进党委对人大决定重大事项活动的领导，从党内法规上明确地方党委决策的权限与功能，并在程序上与其他国家机关的决定、执行相互衔接，真正在工作层面把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。充分发挥人大常委会党组的领导核心作用，把执行党委决策和依法履行职责结合起来，使党委决定转化成国家意志的法治途径更加畅通。
（二）加强顶层设计。地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权，必须加强顶层设计。建议全国人大常委会尽快出台健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，落实宪法和法律确立的人大讨论、决定重大事项制度。同时，适时修改地方组织法，明确规定人大决定重大事项的原则、范围、程序和要求，使地方人大在行使重大事项决定权中有法可依、有章可循。
（三）加强体制规范。各级党委要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，进一步完善决策规则和程序，对涉及本行政区域内经济社会发展的重大事项，属于人大及其常委会职权范围内的，不再由党委与政府联合行文，而要作为建议向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。各级人民政府应建立完善向人大报告重大事项制度，在重大决策出台前要向本级人大及其常委会报告，在经济社会发展中出现重大情况或对重大事项作出调整时，也要及时向人大常委会报告，并作出说明。人大未作出决定前，政府不能有前置行为。
（四）加强地方立法。建议修订《青海省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》，明确规定决定重大事项的原则、范围、程序和要求。第一，在现有规定的基础上，补充“一府两院”向人大常委会报告以下事项：一是经济建设布局和经济结构调整情况。二是预算外资金的使用管理、国有资产管理、运营和落实税收法定职能情况，特别是大额财政资金使用和政府举债融资、重大公共设施建设、重大民生工程实施情况。三是省政府投资的、事关国计民生的重大建设项目实施情况。四是主要江河湖流域的开发利用和资源保护情况，特别是对环境和资源有影响的重大项目的立项、建设情况。五是土地利用总体规划和年度利用计划、城镇体系规划和城市规划的执行情况，区域发展规划变更、城乡建设规划调整情况。六是与人民群众利益密切相关的教育、扶贫、救灾等专项资金的使用管理情况，养老、失业、医疗等社会保险基金以及住房公积金的收缴、使用和管理情况。七是设立省级经济开发区、高新技术开发区以及省级自然保护区的情况。八是省高级人民法院、省人民检察院对人民群众反映强烈的重大案件和司法工作中突出问题的处理情况。九是省人大常委会任命的“一府两院”领导人员依法履职情况。第二，建议进一步规范重大事项的提出和报告、审议和表决通过、公布和实施、监督检查、公布办理结果等程序，并建立相关制约机制。第三，提出落实途径，注重把握重点，正确处理各方面关系，确保决定了的重大事项落到实处。
（五）加强自身建设。充分行使决定权，必须加强人大常委会自身建设。一要加强学习，提高法律意识和政策水平，增强依法行使决定权的本领，积极主动大胆行使决定权，坚持原则善于行使决定权。二要优化配置，健全机构，配齐配强人员，进一步优化常委会组成人员的知识、能力、年龄等结构，确保整体工作水平。三要改进作风，加强向省委的请示报告与“一府两院”的联系沟通，深入调查研究，确保人大常委会作出的决议决定更加切合改革发展稳定实际，更加符合广大人民群众意志。□
（作者单位：省人大常委会办公厅研究室）