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一、坚持党的领导
加强党对立法工作的领导，是发挥人大立法主导作用的根本保障。在立法中准确把握和贯彻落实中央、省委的重大决策部署，是省人大及其常委会立法必须坚持的重要原则。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届三中、四中全会进一步构建了生态文明建设制度体系。习近平总书记高度重视生态文明建设，就生态文明建设发表了一系列重要论述。由于特殊的生态地位，习近平总书记对我省生态保护工作多次作出重要批示，指出“青海在全国的战略地位首数生态保护建设，如果生态破坏了，对全局是大的干扰。生态抓好了，中央和老百姓都满意，反之都不满意。” 近年来，省委、省政府认真贯彻中央精神和习近平总书记要求，将生态保护作为对国家承担的重大历史责任和实现自身可持续发展的头等大事来抓，提出“生态立省”和“三区”战略，制定实施了《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等一系列关于生态文明建设的制度措施，带领全省各族人民大力开展生态文明建设。地方性法规在生态文明建设中具有重要的作用，多年来，全省制定了一批生态环境保护方面的地方性法规，为促进生态文明建设发挥了积极作用，但尚未制定综合性、全局性的生态文明建设方面的法规。为了进一步加强生态文明法制建设，根据省委书记、省人大常委会主任骆惠宁批示要求，去年省人大常委会制定了《青海省生态文明建设促进条例》，为实施省委确定的生态立省战略提供了更有力的法制保障。
二、加强组织协调
在条例制定过程中，省人大常委会积极发挥组织协调作用，保证了条例制定工作高效、有序进行，这是条例能够及时出台的重要原因。去年6月，接到省委书记、省人大常委会主任骆惠宁关于制定生态文明建设促进条例的批示后，省人大常委会高度重视，迅速成立了由党组书记、副主任穆东升任组长，副主任沈何、曹文虎任副组长的条例起草领导小组，及时研究、制定工作计划。常委会主任会议专门对起草工作进行了安排部署，提出了明确的工作要求。一是条例起草采取由省人大常委会主导的模式，由省人大法制委和环资委起草，环资委提案，法制委进行统一审议，经常委会会议两次审议后，提请表决。二是明确了条例的指导思想。要求以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，认真贯彻国家相关法律、行政法规的规定，坚持把省委近年来关于生态文明建设的重大决策和主张，通过法定程序变成国家意志，推动这些决策部署的贯彻落实。在框架设计上要充分体现省委的决策和主张。要充分反映省委、省政府下发的《青海省创建全国生态文明先行区行动方案》、《青海省生态文明制度建设总体方案》等文件提出的重大制度设计，贯彻省委、省政府关于生态文明建设的要求和任务。使条例具有统领的性质，起到引领性、宣示性的作用；要突出贯彻落实省委的部署和要求。注重将生态文明建设的重大任务逐项分解到责任主体，规定责任和义务，使条例在生态文明建设中起到促进作用。三是要求各有关专门委员会和工作机构、办事机构要全力以赴、密切配合，保证完成立法的起草、论证、审议等各项工作，特别是起草班子要集中精力，攻坚克难，按时完成起草任务，为后面环节的工作打下良好的基础。四是提出进度安排，要求2014年11月将条例草案提请常委会会议进行一审，2015年1月进行二审，提请表决。虽然这项工作时间紧、任务重、困难多，但各有关方面全力以赴、通力合作，利用8个月的时间，完成了条例的制定，做到了当年立项、当年起草、当年审议，当年出台，保证了条例在全省生态文明建设中引领和促进作用的发挥。
三、改进法规起草机制
党的十八届四中全会决定要求，要建立由人大相关专门委员会、人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律法规草案制度。建立这个制度，对于防止部门利益法制化，提高立法质量具有重要意义。多年来，我省地方性法规的起草工作，主要由政府相关部门承担。特别是综合类的法规草案由人大专门委员会起草的还未有先例。由于起草模式单一，在一定程度上存在部门利益法制化问题。在这次条例制定中，省人大常委会改变了以往由政府部门起草，政府提案的模式，采取人大自主立法，由人大专委会起草的模式，这是全省首次实行由人大专门委员会起草综合类地方性法规。省人大常委会组成了由常委会分管副主任和法制委、环资委主任委员、副主任委员和办公室负责人为成员的起草班子，承担条例起草工作。起草小组成立后立即投入工作，一是学习领会党中央、习近平总书记关于生态文明建设的重要论述，省委、省政府有关文件精神和国家相关法律、行政法规。二是深入研究省情，精心构思条例的框架内容。三是采取分工负责和集体讨论修改相结合的方式撰写草案稿。四是广泛征求意见，反复论证修改。通过上述工作环节，经数易其稿，形成了条例草案，2014年11月7日，省人大环资委召开第十次委员会会议，对条例草案进行了认真审议，提出了条例草案。2014年11月24日，省十二届人大常委会第十四次会议初次审议了《青海省生态文明建设促进条例（草案）》。常委会组成人员对条例草案给予高度肯定，认为在没有上位法的情况下，由省人大常委会自主开展生态文明建设立法，工作难度较大，起草小组经过半年的调研论证、征求意见、反复修改等工作，充分吸纳了各方面的意见和建议，条例草案指导思想明确、结构合理、内容完善、基本成熟。法规草案质量较高，受到各方好评，同时也积累了经验，锻炼了立法工作者，提高了他们的业务能力和水平。
四、健全社会各方参与途径和方式
党的十八届四中全会决定要求健全立法机关主导、社会各方有序参加立法途径和方式。根据这一要求，这次条例起草、审议各环节，都十分重视征求、吸纳各有关方面的意见，征求意见的范围之广是多年来少有的。草案初稿形成后，为了保证草案的内容符合实际，与条例涉及工作部门的工作相衔接，省人大常委会副主任沈何主持召开了由省环保厅、省发改委、省经信委、省财政厅、省国土厅等条例涉及的十多个主要部门的负责人参加的会议，要求各部门根据本部门的职责，认真研究，提出修改意见。修改意见汇总后，起草小组逐条进行了研究，并将采纳意见的情况专门进行了反馈。2014年9月29日，省人大常委会办公厅将征求意见稿印送省委、省人大、省政府、省政协、“两院”领导班子成员，省委、省政府各部门，省军区、省武警总队，省人大常委会组成人员、省人大各专门委员会、常委会各工委（办）和各市、州、县人大常委会、各民主党派、省管企事业单位、金融机构、科研院所、大专院校等301个单位和个人征求意见。10月13日，省人大常委会副主任沈何、曹文虎分别带领起草组成员赴全国人大法工委、环资委汇报条例草案起草情况，听取指导意见。10月20日至11月5日，起草组对征集到的各方面意见建议进行认真研究、逐条分析、反复斟酌，对条例草案进行了修改和完善。期间，共征集意见建议400余条，吸纳意见占意见总数的60%。省人大常委会对条例草案初审后，法制委员会对常委会组成人员提出的意见逐条对照、认真分析、集中讨论。无论是原则性修改意见还是具体修改意见，都仔细研究，能直接采纳的尽量直接采纳，能原则吸收的尽量吸收完善。遇到专业性较强的问题，及时与省政府有关部门沟通，充分协商，努力达成一致意见。
五、着重解决条例中的重点难点问题，发挥人大立法决策主导作用
把握立法决策主导是发挥人大立法主导作用的重要方面。《青海省生态文明建设促进条例》是一部综合性法规，涉及内容较多，明确一些关键性的制度安排，对于提高法规质量，发挥法规的作用具有重要意义。在条例的制定过程中，省人大常委会根据中央和省委的要求，对一些关键制度进行了深入、细致的研究，并与省政府等有关方面反复协调、沟通，努力达成共识，最终在条例中明确了关系全省生态文明建设全局的几项主要制度。一是明确了规划管理制度，主要对生态文明建设的顶层设计作出要求，提出规划先行，同时建设又寓于规划之中，制定的规划要互相关联，紧密结合，相辅相成，既不能以一项规划统领其它规划，也不能面面俱到描述规划，总的把握是突出重点。条例明确了全省生态文明建设规划的编制主体是省人民政府，生态文明建设规划应当与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划相衔接，市（州）、县人民政府要根据上级人民政府生态文明建设规划编制本行政区域的生态文明建设规划。生态文明建设规划完成后，须报同级人大常委会批准后实施。二是明确了生态红线制度。要求各级人民政府应当根据生态文明建设规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护，未达到生态文明建设规划目标的各级人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标，县级以上人民政府应当实行最严格的水资源管理制度，落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污的红线控制指标，推进节水型社会建设。三是明确了考评和监督机制。条例要求县级以上人民政府应当建立体现生态文明建设要求的评价考核机制，将生态文明建设工作作为各级政府领导班子、领导干部年度目标责任考核的重要内容。由县级以上人民政府依据本规定对目标考核工作做出具体安排，县级以上人大及其常委会加以监督。监督检查方面，主要对人大及其常委会的监督、政府内部监督、司法监督、舆论监督、公众监督等多种形式的监督作了规定。
六、制定决议，促进条例的贯彻施行
2015年1月27日，省十二届人大常委会第十七次会议通过了省人大常委会关于学习贯彻《青海省生态文明建设促进条例》的决议，决议要求一要把学习条例作为重要任务来抓，周密部署，精心组织，迅速掀起学习贯彻条例热潮。要把学习实施条例与学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要论述结合起来，与学习贯彻省委十二届七次全会精神结合起来，与贯彻实施环保法、森林法、草原法等法律结合起来，与贯彻实施《青海省主体功能区规划》和《青海省生态文明先行示范区建设实施方案》结合起来，深刻领会条例的重大意义，准确把握精神实质。各级领导干部要带头学习，系统了解和掌握条例的主要内容和基本要求，为条例的实施发挥引领和示范作用。二要切实加强条例的宣传，大力倡导生态文明理念，增强全民的生态意识、参与意识和责任意识。把生态文明建设作为干部培训的一项重要内容，着力增强生态文明建设的能力和水平。充分发挥各级群团组织及环保志愿者的积极作用，开展形式多样、内容丰富的宣传活动。通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传生态文明建设的重大意义、重要举措和工作成效。积极开展生态文明宣传进农村、进牧区、进校园、进企业、进社区活动，普及生态文明知识，大力营造共创、共建、共享生态文明成果的社会氛围。三要加强组织领导，依法落实责任，动员和依靠全社会力量共同推进生态文明建设，形成工作合力。要把条例的实施纳入全省经济社会建设的各方面和全过程，作为一项全局性、长期性的任务来抓，持之以恒，久久为功。各级人大及其常委会要充分运用听取和审议专项工作报告、执法检查、视察、专题调研等方式，加强对条例执行情况的监督检查，确保条例得到贯彻实施，为“奋力打造‘三区’、全面建设小康”的奋斗目标提供保障。□
（作者单位：省人大法制委办公室）