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党的十八大针对立法工作面临的新形势、新任务，提出了加强立法工作组织协调的新要求。根据省人大常委会工作安排，去年法工委对近年来我省立法工作组织协调情况进行了梳理和回顾，总结了好的做法和经验，分析了存在的主要问题，提出了今后的工作思路。
一、加强立法工作组织协调的主要做法
加强立法工作组织协调是做好立法工作的重要保证，近年来我省在立法工作的组织协调方面采取了一些措施，取得了一定的成效，主要有以下几点：
（一）加强党对立法工作领导，保证立法工作正确政治方向
1.党委重视，保证和支持人大及其常委会开展立法工作。一是专门发文对立法工作进行部署。近年来省委发布了《中共青海省委转发省人大常委会党组关于〈青海省人大常委会2008年—2012年立法规划〉的请示的通知》（青发〔2008〕9号）等四个文件，从“进一步加强党对立法工作的领导”、“统筹安排立法工作任务”、“努力提高立法质量”、“进一步提高立法工作的法制化水平”、“进一步发挥省人大常委会在地方立法工作中的主导作用”、“依靠人民群众做好地方立法工作”、“积极改善立法工作条件”等方面，对立法工作进行部署。二是及时研究地方立法工作的重大问题。为了保证立法规划的实施，有立法权的人大及其常委会的五年立法规划都经同级党委常委会会议研究，以党委名义批转执行。有的地区的年度立法计划也是由党委批转执行。三是成立立法工作领导组织，加强对立法工作的指导、协调。海西州成立了以州委主要领导为组长的立法工作领导组织，保障立法工作与全州经济社会发展的总体部署相适应。海北州成立了由州委、州人大、州政府分管领导和有关部门负责人组成的立法工作领导小组，负责对立法工作的组织、协调和指导。四是党委就重大事项直接提出立法建议。如我省几个藏族自治州的藏传佛教事务管理条例就是省委针对我省宗教事务管理工作面临的新形势，建议进行立法的，现在六个州的条例都已由自治州人民代表大会通过，并经省人大常委会批准后正式实施。这些条例的实施在保障公民宗教信仰自由、维护宗教和睦与社会和谐、规范宗教事务管理方面发挥了重要作用，促进了民族地区的经济发展与社会和谐稳定。
2.围绕大局，认真谋划和开展立法工作。多年来，我省有立法权的人大及其常委会坚持围绕中心、服务大局的指导思想，根据党委的重大战略部署和一个时期的重点工作，确定立法规划和计划，制定地方性法规，努力做到立法决策与改革发展稳定的决策同步，充分发挥了地方性法规在政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设方面的保障、引导和推动作用，促进本地区的经济发展、民生改善和社会稳定。我省生态环境脆弱，生态地位重要，保护生态环境是我省的一项重要战略，省人大常委会围绕这一重大战略，自2000年以来，先后制定、修订了青海省湟水流域水污染防治条例、青海省实施《中华人民共和国环境保护法》办法、青海省实施《中华人民共和国水土保持法》办法、青海省实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法、青海省盐湖资源开发与保护条例、青海省绿化条例、青海省实施《中华人民共和国节约能源法》办法、青海湖流域生态环境保护条例、青海省饮用水水源保护条例等十多部生态文明建设方面的地方性法规，有力保障了生态立省战略的实施，促进了我省的生态文明建设。海西州委提出实施新西部大开发和循环经济试验区建设的重大战略决策后，州人大常委会坚持服从、服务于这个中心任务，先后制定了卤虫资源保护管理条例、修订了矿产资源条例，并正在研究制定有关循环经济发展方面的条例。
3.主动报告，争取党委对立法工作的领导和支持。坚持重大问题向党委请示报告制度。有立法权的人大及其常委会对重要的地方性法规在提请审议前，向同级党委报告，经党委同意后，列入常委会或者人代会议程进行审议。在法规审议过程中，遇到重大问题，或者有重大分歧意见时，由常委会党组向党委报告，由党委决策，并在立法中坚决贯彻党委的决定。如在《青海省人口与计划生育条例（草案）》的审议过程中，关于我省的生育政策有两种意见，一种意见是保持生育政策的稳定性，不作调整；另一种意见是根据我省的人口形势，对生育政策进行微调。当时执行的生育政策是省委根据我省实际作出的重大决策，已经实行多年，并被广大群众所接受，生育政策的调整事关重大，对于全省的经济社会发展和社会稳定会产生重大影响。鉴于这种情况，常委会党组将这一重大问题向省委作了报告，后根据省委决策，在条例中保持生育政策不变。条例颁布后，打消了社会上对生育政策的种种疑虑，受到了群众的广泛赞同。
（二）强化组织职能，发挥人大及其常委会立法主导作用
1.严把法规立项关，从源头上把握立法主动权。多年来，我们始终坚持围绕中心、服务大局，努力抓住事关改革、发展、稳定和人民群众切身利益的重点、热点和难点问题确定立法项目，从立法目的、依据、必要性、可行性等方面进行了深入论证，充分发挥立法规划的指导作用。我省在这方面主要采取了以下措施：一是根据经济社会发展状况，预先把握一段时期内地方立法的总体需求，增强立法的前瞻性，切实避免不切实际的“拍脑袋”项目进入规划、计划，造成无法执行和难以落实。二是突出重点，量力而行，每届能立多少，每年能立多少，做到心中有数，做到急需的先立，成熟的先立，避免胡子眉毛一把抓。三是在规划、计划公布实施后，加大督促落实的工作力度，维护规划、计划执行工作的严肃性，提升规划、计划执行力。
2.把握立法进程主动权，确保立法项目按期审议。一是主动参与和指导法规起草工作，在起草环节，根据政府部门报送的法规初稿，从维护法制统一、正确把握地方立法方向的角度，提出意见。二是法规的初审阶段，充分听取各方面意见，把握法规中的重点、难点问题，进行认真的研究，提出解决方案。三是在统一审议阶段，对有重大分歧意见的条款进行充分的沟通协商，使各有关方面最大限度达成共识，保证法规顺利通过。
3.提高审议质量，充分发挥常委会组成人员主体作用。多年来，我省有立法权的人大及其常委会在提高审议质量方面采取了一些措施，取得了一定的成效。一是对常委会组成人员进行培训，使其掌握一些基本的立法技术知识，为审议法规案打好基础。二是提前发出法规草案，使常委会组成人员有充分的时间研究法规草案，并开展一些调研活动，做好审议前的准备工作。三是组织部分常委会组成人员开展立法调研，使常委会组成人员对将要审议的法规所涉及的内容有所了解，避免因不熟悉审议内容而造成不发言或者发言质量不高的情况出现。四是合理安排审议时间，提出审议发言方面的要求。一般是一个法规草案审议半天，并要求准备书面发言材料，不得发表与审议内容无关的意见。五是建立了常委会组成人员审议意见采纳及反馈机制，要求专门委员会、法工委对组成人员提出的意见认真研究，积极吸纳在法规草案中，对重要意见没有采纳的要说明理由。
（三）加强统筹协调，提高地方立法科学化民主化水平
1.完善协调机制，加强立法协调。对立法中的重大问题和有重大分歧意见的内容进行协调，是提高立法质量的重要保证，也是立法工作中的难点。在这方面我们制定了两个制度：一是制定实施了青海省人大常委会立法协调办法，办法对协调的内容、协调的程序、协调的层级、协调的部门、协调的方式等作出了具体规定，要求省人大常委会同提案单位之间，法制委、法工委同起草单位、政府法制办、专门委员会之间要加强沟通和协调，不能各管一段，互不通气，要使立法过程成为充分协商、凝聚共识的过程，保证立法质量。二是省人大常委会法制工作委员会与省政府法制办公室立法工作联系办法，建立法工委和政府法制办联席会议制度，联席会议主要任务是共同研究年度立法计划，督促立法计划的执行，协商法规草案中的重大问题。这两个制度的实施，对于我们立法协调工作的开展起到了积极的作用，但立法协调在我省立法工作中还存在一定的问题，今后，我们要借鉴全国人大常委会和其他省区的经验，不断探索完善加强立法协调的新路子。
2.坚持在重要内容、“关键条款”上下功夫，确保法规解决问题，切实管用。今年我们在《青海省湿地保护条例》统一审议过程中，针对湿地概念和管理机构设置这两个涉及法规作用的发挥的关键条款，反复进行调研、论证、协调，最终形成了既符合上位法规定和我省实际，又为各方接受的意见，为条款的实施奠定了良好的基础。关于湿地的概念国家没有统一的界定，各省的规定也不尽一致，我们在召开座谈会、专家咨询会及政府征求意见会的过程中，有不少同志提出我省大约有3675平方公里的冰川，作为湿地水资源重要补充的冰川，应纳入条例保护范围。针对这一情况，我们先后与草案起草单位、省政府法制办进行沟通、协调，在意见分歧较大的情况下，查找相关文件、书籍，并主动向国家林业局湿地保护中心征求意见。林业专家认为，湿地除水之外，还包括适应多水环境的生物和不同于其他生态系统的水成土壤。然而，冰川缺少这两个关键的湿地要素，不具有湿地生态系统所具备的结构和功能。因此，条例中对湿地的定义不包含冰川。在提交省人大常委会审议的草案中规定了湿地保护机构的职责，我们在审议过程中了解到，这个机构尚未成立，针对这个情况我们要求政府尽快成立湿地保护机构，否则不能在法规中对未成立的机构设定职责，后经多方努力，我省湿地保护中心在法规案提交表决前正式成立，在通过的条例中对湿地中心的职责也作出了明确规定。条例的制定出台促成了我省湿地中心的成立，对我省的湿地保护工作，起到了积极的推动作用。
3.拓展调研的深度和广度，不断提高法规的针对性。青海湖是青海省的一张名片。青海湖景区管理条例是一部涉及面较广，社会广泛关注的地方性法规。《青海湖景区管理条例（草案）》经省人大常委会初次审议后，我们制定了详细的调研方案，深入青海湖周边，现场查看景区范围、门禁、景点等，召开环湖地区两州三县十四个乡镇的各级人大、政府、有关部门和人大代表、基层群众参加的座谈会，广泛听取意见；召开了三个专题座谈会，分别听取了省法制办、青海湖景区保护利用管理局起草情况介绍，省编办关于“三定”方案的介绍，省住建厅关于《青海湖国家级风景名胜区总体规划》的介绍；召开了行政主管部门及执法部门座谈会，听取了省公安厅、省林业厅等十余个部门的意见，为修改条例草案作了比较充分的准备。为了做好条例草案的修改工作，在常委会领导带领下，我们还两次赴外地学习景区管理方面的先进经验。这部法规草案已进行了长达半年的调研，目前，仍在进行广泛的调研论证工作，这部草案的调研论证工作，是我委进行的范围最广、安排最细、最有深度的一次调研活动，法制委、法工委全体人员都参加了调研工作，不但保证了草案的修改质量，也锻炼了立法工作队伍，取得了很好的效果。
二、进一步加强立法工作组织协调的几点思考
我省有立法权的地区在加强立法工作组织协调，推动地方立法不断向前发展方面做了一些工作，取得了一定的成效，但也存在一些差距和不足：一是认识有待进一步提高。特别是一些自治州、自治县立法积极性不高，习惯运用政策、行政手段，不善于通过立法手段解决经济社会发展中存在的问题。二是立法同本地区中心工作结合得不够紧密，在推动本地区经济社会发展方面的作用发挥的不够。三是立法队伍建设有待进一步加强。四是立法项目来源单一，立项论证不够规范。五是常委会组成人员的法律知识培训有待加强。六是立法协调难度大、任务重。
在中国特色社会主义法律体系形成的新形势下，地方立法的任务更繁重，要求更高，有立法权的地方人大及其常委会必须按照党的十八大提出的新要求，进一步加强地方立法组织协调，不断提高地方立法质量，充分发挥立法在经济社会发展中的引领和推动作用。
（一）紧紧围绕本地区重大战略部署开展立法，充分发挥立法的引领和推动作用。最近中央和全国人大常委会多次强调，要在发挥立法的规范、保障作用的同时，更加注重发挥立法的引领和推动作用，更加自觉地把立法工作放在党和国家工作的大局思考、谋划和推进，进行顶层设计和总体规定。我们要根据这些新要求，围绕省十二次党代会提出的“三区”建设目标谋划立法工作。针对建设国家循环经济先行区、建设生态文明先行区、建设民族团结进步示范区的战略决策，分别就“三区”建设制定三个综合性的、发挥顶层设计作用的地方性法规，然后根据需要和条件，逐步制定一系列的相关专项法规，为“三区”建设提供较为完备的法制保障，充分发挥地方立法的引领和推动作用。
（二）进一步加强立法队伍建设。立法队伍是人大及其常委会行使立法职权的参谋助手，是党领导人民实施依法治国基本方略、建设社会主义法制国家的重要力量。切实加强立法工作队伍建设，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务。我省立法队伍的状况和全国其他省份相比不容乐观，有立法权的地区的党委和人大常委会，要千方百计地健全立法工作机构，配备立法工作人员，特别是配备立法专业人员，加强对立法工作人员的培训，提高他们的政治业务素质。否则，加强地方立法工作只能停留在文件中、口号里。省人大常委会要在加强机关立法工作人员业务培训的同时，加强对州市县人大立法工作人员的业务培训和指导。省人大常委会去年举办了第一期立法工作人员培训班，取得了好的效果，今后，争取多举办此类培训班，并不断创新培训形式，提高培训实效，在加强立法队伍建设方面做一些实实在在的工作。
（三）进一步提高常委会组成人员对法规案的审议质量和效率。要进一步完善立法信息提前告知制度。年度立法计划经主任会议研究确定后，要将计划项目送达每一位常委会组成人员，让其了解年度审议立法计划项目的时间表，从总体上掌握该年度立法的整体情况。应当有计划地安排常委会组成人员参与相关立法项目的视察、调研等，从而形成良好的立法信息互动机制。要进一步安排好常委会会议对法规案的审议，保证审议时间。要加强对常委会组成人员立法知识的培训力度，提高他们的立法水平。同时要对常委会组成人员提出要求，保证审议质量。
（四）进一步加强立法协调力度，保证立法工作高效运行。立法工作是一项系统工程，离不开各部门的密切配合、相互支持。无论是人大各专委会，还是政府各工作部门，都要牢固树立团结意识、配合意识、协作意识，共同为加强地方立法工作做出新的努力。要发挥人大常委会在立法中的主导作用。省人大常委会法工委、省人大有关专委会密切配合，跟踪督促立法项目起草工作进程，要加强与起草单位的联系，提前介入调研起草工作，及时了解掌握进展情况和起草中遇到的重点难点问题，提前沟通，加强协调，确保起草单位按时完成起草任务，为常委会安排审议法规案做好准备工作；法规起草部门要有全局观念，凡草案涉及其他部门职权、职责的，都要与有关部门协商和沟通，书面征求意见。对重大问题的分歧意见，一定要事先进行协调，把重大问题的分歧意见尽可能解决在法规草案的起草阶段，解决在法规草案提请省人大常委会审议之前。□