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为学习借鉴外省地方气象灾害防御立法经验，进一步做好审议《青海省气象灾害防御条例（草案）》的准备工作，4月下旬，省人大常委会副主任曹文虎带领由省人大农牧委和省气象局负责人组成的调研组，赴湖南、河南两省就地方气象灾害防御立法进行了考察学习。通过考察学习，我们感到两省的地方气象灾害防御方面的立法工作经验以及气象灾害防御主要法律制度和工作机制值得我们学习和借鉴。
一、两省气象灾害防御立法的基本情况
湖南省为大陆性亚热带季风湿润气候，光、热、水资源丰富，冬寒冷而夏酷热，春夏多雨，秋冬干旱，气候的年际变化较大，年平均降水量在1200—1700毫米之间，雨量充沛，气象灾害频发。河南省为北亚热带向暖温带过渡的大陆性季风气候，具有四季分明、雨热同期、复杂多样和气象灾害频繁的特点，冬季寒冷雨雪少，春季干旱风沙多，夏季炎热雨丰沛，秋季晴和日照足，年平均降水量约为500—900毫米，常有暴雨等气象灾害发生。
湖南省人大常委会分别于2003年、2008年先后颁布了《湖南省实施〈中华人民共和国气象法〉办法》和《湖南省雷电灾害防御条例》。办法在气象法的基础上进一步明确和细化了关于气象灾害性天气预报及预警、编制气象灾害防御规划、制定气象灾害防御预案、气象防灾减灾基础设施建设、灾情调查等方面的法律规定；条例明确了各级政府及各部门的职责，对雷电灾害防御的各项工作进行了细化。
河南省在2000年1月1日气象法实施后，紧密围绕河南省情和地域气象特点，积极推进地方气象法规体系建设，先后出台了《河南省气象条例》、《河南省人工影响天气管理条例》、《河南省气象灾害防御条例》等三部地方性法规；省政府先后出台了《河南省防雷减灾实施办法》、《河南省气象灾害预警信号发布与传播办法》、《河南省气象设施和气象探测环境保护办法》等3部规章。2013年底，省人大常委会又将《河南省气象灾害风险评估条例》和《河南省气候资源开发利用和保护条例》纳入2014—2018年五年立法规划，有力地保障和促进了气象事业发展。
二、两省气象灾害防御的主要法律制度
湖南、河南两省在气象法的基础上，结合本省气象灾害防御的实际，把立法重点放在建立和完善预防、预警及减灾三大机制上，进一步明确政府各部门在气象灾害防御方面的职责，细化了气象灾害性天气预报及预警、编制气象灾害防御规划、制定气象灾害防御预案、气象防灾减灾基础设施建设、灾情调查等方面的法律制度，增强了立法的针对性和可操作性。
（一）《湖南省实施气象法办法》关于气象灾害防御的法律制度
办法规定县级以上人民政府应当组织有关部门根据当地气候特点和气象主管机构提供的气象预报和灾害性天气监测分析资料，编制气象灾害防御规划，制定气象灾害防御预案，加强气象防灾减灾基础设施建设；跨地区的重大灾害性天气，应当进行跨地区、跨部门的联合监测、资料收集、预报会商，各级人民政府应当及时组织实施气象灾害防御预案;气象灾害发生后，当地气象主管机构应当进行灾情调查，对重大气象灾情及时做出评估并报告本级人民政府；对城市规划、国家和省重点建设工程、大面积农业结构调整和重大区域性经济开发以及大型太阳能、风能、云水等气候资源开发利用等项目，必须进行气候可行性论证；各级人民政府将雷电灾害防御工作纳入安全生产检查范围，各级气象主管机构负责对本行政区域内雷电灾害防御工作的组织管理，建设、公安、消防、安全生产、质量技术监督等主管部门配合气象主管机构做好雷电灾害防御工作。
（二）《湖南省雷电灾害防御条例》关于雷电灾害防御的法律制度
条例明确了各级政府及各部门的职责，对雷电灾害防御的各项工作进行了细化。条例规定：由县级以上气象主管机构负责组织管理本行政区域内的防雷工作，县级以上人民政府建设、规划、安全生产监督管理、公安消防、质量技术监督等部门，按照各自职责，做好防雷的有关工作；对易燃易爆等危险化学品生产、储存场所或者设施，重要物资仓库或者重大建设工程，建设单位应当进行雷击风险评估，评估结果作为建设项目可行性论证和设计的依据；防雷装置设计，应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构审核，未经审核或者审核不合格的，建设单位不得进行防雷工程施工；防雷装置竣工后，应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构验收，未经验收或者验收不合格的防雷装置，不得投入使用。
（三）《河南省气象灾害防御条例》关于气象灾害防御的法律制度
条例把“加强气象灾害的防御，避免或者减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命财产安全，促进经济社会发展”作为重要的立法宗旨。在具体条文中始终予以坚持贯彻，力争做到内容详细，工作机制健全，政府及有关部门职责明确，防御措施有力。
条例在气象主管机构与政府其他相关部门职责划分方面，主要体现在确定了政府在气象灾害防御方面的领导职责和主导地位，明确了由政府领导、组织和协调，气象主管机构具体负责，相关部门有机联动的气象灾害防御机制；在气象灾害防御规划与其他规划间的衔接方面，规定了编制土地利用总体规划、城乡规划和区域、流域的建设开发利用规划，以及农业、林业、能源、环境保护、水利、交通、旅游等专业规划，应当符合气象灾害防御的要求，将气象灾害防御规划作为其他规划的重要前提条件；在气象灾害防御的主要措施方面，针对干旱、暴雨、暴雪、冰冻、大风、雷电等常见气象灾害规定了具体的防御措施；在法律责任规范方面，将责任区分为行政处分、行政处罚与刑事责任，同时在行政处分方面又将气象部门与其他部门相区分，力争做到责任明确，便于操作。
三、两省气象灾害防御机制的建立情况
目前，湖南、河南两省已经初步建立了气象防灾减灾工作协调机制和气象灾害应急处置责任制，形成了政府组织领导、部门协作配合、全社会共同参与的气象灾害防御工作机制，形成了气象防灾减灾的合力。
（一）组织管理体系逐步健全。湖南省、市、县三级编制了气象灾害防御规划，省政府制定了《湖南省突发性气象灾害预警应急预案》、《关于完善全省气象灾害应急响应社会联动机制的通知》、《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的实施意见》、《湖南省气象灾害应急预案》等，全省14个市（州）出台了气象灾害应急预案。
河南省政府2008年成立河南省气象灾害防御工作领导小组，2011年成立河南省气象灾害应急指挥部，2013年12月机构合并设立河南省人民政府人工影响天气及气象灾害防御工作领导小组。各成员单位积极履行职责、加强沟通合作，各级人民政府不断加强对气象灾害防御工作的组织领导，全省所有市、县（市）政府已出台气象灾害应急预案，并成立气象防灾减灾协调领导机构，实现全覆盖。全省86个县完成县级气象灾害防御规划编制并正式下发。全省有98个县（市）政府已出台气象灾害应急准备认证制度并开展了社区（村）气象灾害应急准备认证工作。
（二）部门联动机制更加完善。湖南、河南两省充分发挥政府在气象灾害应急管理工作中的作用，充分发挥气象灾害防御协调机构的作用，完善以预警信号为先导的气象灾害应急响应机制，各部门间密切配合，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急响应联动机制。建立健全重大气象灾害联合会商机制，明确工作职责，落实联动措施，各部门按照职责分工，实行资源整合、信息共享，统一应对，形成合力，实现防灾减灾效果最大化。气象、水利、农业、交通、国土、通信、广电等部门加强了联动，建立了地质气象灾害、交通安全、雷电防护、高温中暑、农业林业病虫害等联合预警制度，“政府主导、部门联动、社会参与”的气象防灾减灾机制基本形成，气象防灾减灾工作的针对性、科学性、时效性不断提高，有效提高了气象灾害防范和处置能力。
（三）监测预警能力显著提高。近年来，湖南省不断加强气象现代化建设，建成了湖南省气象防灾减灾预警中心和省级应急移动雷达及通信指挥系统，研发了一批气象业务系统和服务平台，全省已建在建待建的新一代天气雷达11部，建成区域自动气象站3400多个，覆盖了全省所有乡镇，气象要素观测基本实现了自动化，国家超级计算长沙中心将气象部门纳入首批公共用户，为气象数值预报模式的应用和提高预报准确率提供了支撑。全省气象预报的准确率和精细化程度显著提高，气象服务的覆盖面和服务领域不断扩大，气象服务手段呈现多样化。在历次重大气象灾害防御中，气象预警预报以“早、准、快”的特点，为省委省政府指挥防灾抗灾提供了科学依据，为经济社会发展和人民生产生活提供了优质服务。2006年“碧利斯”、“格美”台风以及2007年“圣帕”台风，气象部门提前48小时作出了准确预报，及时启动气象灾害应急预案。2010年汛期共出现了16次暴雨天气过程，但全省未垮一库一坝，未溃一堤一垸，最大限度地减少了人员伤亡和财产损失。2008年、2011年的低温雨雪冰冻灾害和2013年的高温干旱灾害，气象预报准、应急响应快、政府应对及时主动。
河南省坚持“预防为主”的原则，把监测预报预警摆在突出的位置，加强灾害性天气的短时、临近预报，加强科学研究与技术开发，努力提高灾害性天气的预报准确率和提前量。组织开展气象灾害风险调查、分析与评估，开展气象灾害风险预报预估的尝试，提高应对气象灾害的科技水平。加强气象灾害监测预警相关规划编制工作，组织编制了气象灾害风险区划，开展了气象灾害风险评估，加强了监测预警系统建设，气象灾害早期预警、提前防范的能力得到加强。
（四）预警信息发布机制不断健全。湖南、河南两省积极推进气象灾害预警信号快速传播渠道建设，各级媒体和基础电信运营企业切实承担社会责任,充分利用自身资源，科学、及时、准确、无偿播发或刊载气象灾害预警信息，努力提高预警信息发布时效和公众覆盖率。整合资源，加强部门间互联互通，完成国家突发公共事件预警信息发布系统相关建设任务，制定预警信息发布管理办法，加快推进突发公共事件预警信息发布平台立项和建设工作。河南省政府印发《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》，进一步明确了各级政府和各部门在气象灾害监测预警及信息发布工作中的职责和分工。2012年6月省气象局与省通信管理局联合下发《关于加强手机短信气象灾害预警信息发布传播工作的通知》，初步建立了气象灾害预警信息发布“绿色通道”，气象灾害预警信号发布更加规范、高效。
（五）气象双重计划财务体制逐步完善。自气象法实施以来，湖南、河南省市县三级政府将地方气象事业列入了本级财政预算和投资计划，政府对气象事业的投入逐年增加，为地方气象事业发展和开展气象服务提供了有力的财力保障。2010—2012年，湖南省市县三级地方财政投入年平均达1.3亿元，近5年间，湖南省气象预警中心建设、全省多普勒雷达（11部）建设等重大气象建设项目总投资超过7亿元，全省有14个市州92个县（市、区）开展了人工影响天气作业，有标准化作业站点65个，“三七”高炮186门，火箭发射架168套，省级每年租用空军飞机开展人工增雨作业，建成了省市县三级人工影响天气作业指挥系统，人工影响天气技术在农业抗旱、烟叶防雹、森林灭火、水库增水等方面发挥了重要作用。
（六）全社会气象防灾减灾意识不断增强。气象灾害防御需要社会公众广泛增强防灾意识、了解与掌握避灾知识。湖南、河南两省加大气象防灾减灾宣传力度，利用5·12防灾减灾日、3·23世界气象日等，联合多个部门开展气象防灾减灾科普知识宣传和防雷科普常识进农村、进校园、进社区、进厂矿等活动，使广大群众，特别是偏远地区的农民、社会弱势群体增强防灾减灾意识，掌握避灾和自救方法，提高基层群众参与应急管理能力与自救能力。在举办讲座、发放材料等传统宣传形式的基础上不断创新气象防灾减灾宣传模式，增加了中小学生气象体验、气象夏令营、播放气象科普影片等多种寓教于乐、群众喜闻乐见的途径，取得了良好的效果。同时加强面向基层的预警信息传递工作，强化气象信息员队伍建设，组织开展信息员培训，充分发挥气象信息员在预警信息传播中的作用。河南省将气象信息员培训纳入国家农村劳动力转移“阳光工程”培训体系，已经培训2.8万人，建成2442个农村气象信息服务站，发展5.9万名农村气象信息员，合作共建1.6万套气象预警大喇叭，防灾减灾体系建设不断向乡镇和农村延伸。
四、对青海省气象灾害防御立法的几点启示
（一）加强气象灾害防御基础设施建设，增强气象灾害防御能力，提高防御气象灾害的效益，是各级政府的责任和义务。气象灾害防御是一项十分复杂的社会系统工程，必须在政府主导的前提下，通过部门联动、全社会共同参与才有可能真正实施。气象工作虽然实行中央垂直的管理体制，但在经费方面却实行中央和地方双重财务体制，在一定程度上限制了地方对气象防灾减灾事业的投入。建议在我省气象灾害防御立法中，对各级政府在气象灾害防御工作中的组织领导、规划协调、经费预算、双重计划财务体制、应急预案等方面的责任以及部门联动和社会参与等作出明确规定。
（二）气象灾害防御规划是政府协调各部门，动员社会力量，开展气象灾害防御工作的重要途径和手段。政府组织编制气象灾害防御规划，有利于气象灾害防御工作涉及的各部门在政府的统一领导下，分工负责，密切配合。建议在我省气象灾害防御立法中，对各级政府、有关部门根据气象灾害防御规划制定气象灾害防御预案，加强气象灾害监测、预警、调查、评估和应急处置，加强气象探测环境和防御设施保护等作出具体明确的规定。
（三）气象灾害预报、警报和预警信号的发布是防御气象灾害的重要依据，也是各级领导指挥防灾、抗灾决策的重要依据。气象灾害的预报、警报、预警信号，应当由气象主管机构所属的气象台站按照职责向社会统一发布，气象次生、衍生灾害的预报、警报，应当由气象主管机构会同国土资源、环保、水利等有关部门按照职责向社会统一发布，以确保气象灾害预报、警报和预警信号的统一发布和有效、规范传播。建议在我省气象灾害防御立法中，对气象主管机构和媒体及通信运营等信息传播部门建立气象灾害预警短信发布“绿色通道”和全网免费发布机制作出具体明确的规定。
（四）我省气候资源开发潜力巨大，保护和合理开发利用气候资源要符合气象灾害防御的要求。建议在我省气象灾害防御立法中，对于推进城镇化、实施国家和省级重大建设工程、重大区域性经济开发项目、区域农牧业结构调整项目和大型太阳能、风能等气候资源开发利用项目，以及编制城乡规划、土地利用总体规划和区域、流域的建设开发利用规划，重点领域或者区域发展建设规划编制中，以及在气象灾害易发区内的拟建大型工程等，必须进行气象灾害风险评估和气候可行性论证，统筹考虑气象灾害的风险性和气候可行性，对严格规范气候资源监测、开发利用和管理的审批程序作出规定，并明确相应的法律责任，避免或减轻气象灾害的影响。
（五）我省属于雷暴活动和雷电灾害发生频繁的省份之一。近年来，因雷电灾害造成的人员伤亡和财产损失的事件时有发生，其主要原因是一些建设项目防雷工程的设计、施工不符合国家规范。针对我省雷电灾害防御工作的现状和管理的需要，建议在立法中进一步明确县级以上人民政府应当将雷电灾害防御纳入公共安全管理范围，需要安装雷电防护装置的新建、扩建、改建的建筑物、构筑物、场所和设施，建设单位必须将雷电防护装置的建设纳入主体工程或者整体项目，遵循同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”法律制度。□