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《中华人民共和国立法法》是关于国家立法制度的一项重要基本法律，对于规范和加强立法工作，提高立法质量，具有重要意义。立法法是从事地方立法工作的同志应当熟悉掌握的一部法律。下面，笔者结合工作实际谈谈学习立法法关于立法基本原则规定的几点体会。
一、坚持党的领导是做好立法工作的根本保证
立法法第三条规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。”
立法是国家的一项基本政治活动，立法工作是一项政治性很强的工作，人大工作的政治性更多地体现在立法工作上，加强党的领导对于做好立法工作尤为重要。坚持党对立法工作的领导是中国共产党在中国特色社会主义事业中领导核心地位的重要体现，坚持党对立法工作的领导是提高党的领导能力和执政能力的客观需要，坚持党对立法工作的领导是贯彻依法治国基本方略的必然要求，坚持党对立法工作的领导是做好立法工作的重要保证。
党中央历来高度重视对立法工作的领导。党的十一届三中全会以来，历次党的全国代表大会的报告都根据当时的形势任务以及确定的路线方针政策，提出立法工作的指导思想和要求。党的十二大报告提出，“我们党要领导人民继续制订和完备各种法律，加强党对政法工作的领导，从各方面保证政法部门严格执行法律。” 党的十三大报告提出，“应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民法律意识。”党的十四大报告提出，“高度重视法制建设。加强立法工作，特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”党的十五大报告提出，“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”党的十六大报告提出，“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”党的十七大报告提出，“要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。” 中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出，加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。“要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。”党的十八大报告提出，“加强立法组织协调”、“推进科学立法”、“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法”、“拓展人民有序参与立法途径。”
党中央在明确立法工作指导思想，对立法工作提出总体要求的同时，为了从制度上保证和加强党对立法工作的领导，中央还制定一系列的具体政策。1991年党中央发布了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》。这个文件提出了加强党对立法工作领导的具体措施，一是宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案，在提请全国人大审议前，都须经过党中央政治局（或党委）与中央全会的审议；其他法定机关提出的修宪议案，也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定。二是政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批。三是政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律，在提交全国人大或常委会审议前，由全国人大常委会党组呈报党中央政治局审批。四是中央对法律起草工作实行统一领导，凡由全国人大及其常委会起草的法律，一律由全国人大党委会党组报中央审批，其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的，也由全国人大常委会党组统一报中央审批。2005年，《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》要求，全国人大及其常委会五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进行法定程序。全国人大常委会组成人员中的中共党员，将党组织临时关系转到全国人大常委会机关，组成临时党支部，受全国人大常委会党组领导。全国人大常委会党组就人大工作中的重大问题，通过党内组织生活，统一党员的认识。
二、坚持法制统一是做好立法工作的重要原则
立法法第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”
（一）地方立法必须依照法定权限进行。我国的法律体系有四个层次，一是宪法。宪法是中国特色社会主义法律体系的统帅。二是法律。法律是中国特色社会主义法律体系的主干。法律由全国人大及其常委会制定，解决的是国家发展中带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，是国家法制的基础。三是行政法规。行政法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。四是地方性法规。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的又一重要组成部分。地方性法规由三部分构成，一是省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据宪法和法律制定的地方性法规。二是较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，制定的地方性法规。三是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定的自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。四是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大及其常委会的授权决定，根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律、行政法规的基本原则，制定的法规。地方性法规在中国特色社会主义法律体系中同样具有重要地位，是对法律、行政法规的细化和补充，是国家立法的延伸和完善。
职权法定是法治的基本原则，在法律体系的这四个层次中不同层次的法律所规范的事项是不一样的，宪法、立法法对立法权限的划分作了明确规定，有立法权的机关必须在权限范围内进行立法活动，不得超越权限进行立法，超越权限制定的法律是无效的。地方性法规可以规定的事项，一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是除全国人大及其常委会专属立法事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。这就是地方立法的权限，地方各级人大及其常委会要在这个权限范围内开展立法活动。地方性法规不能规定只能由全国人大及其常委会制定法律的事项，就是说地方性法规不能涉及全国人大及其常委会的专属立法权。立法法规定了全国人大及其常委会的专属立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人民代表大会闭会期间，可以对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。立法法还规定，对国家主权的事项，国家机构的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度，犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，对非国有财产的征收，民事基本制度，基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，诉讼和仲裁制度等事项，只能制定法律。对上述事项只能由人大及其常委会制定法律，地方立法不能对这些事项进行规定。
（二）地方性法规不得同上位法相抵触。宪法在中国特色社会主义法律体系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规的制定都必须以宪法为依据，遵循宪法的基本原则，不得与宪法相抵触。法律和行政法规是地方性法规的上位法，是地方性法规的依据，对于已制定有法律、行政法规的，省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规不得同法律、行政法规相抵触。较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，不得同法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触。较大的市（省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人民代表大会及其常务委员制定的地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。民族自治地方的人民代表大会制定的自治条例和单行条例可以对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律和行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。
三、坚持民主立法是做好立法工作的必然要求
立法法第五条规定：“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主立法是我国社会主义的国家性质的体现，也是党的群众路线在立法工作中的体现。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，是社会主义民主的主体，立法坚持民主原则当然是社会主义民主的应有之义。
（一）了解群众诉求，听取群众意见。立法从根本上说是为了人民，所以也应当依靠人民，立法工作必须走群众路线。立法工作要为公民提供各种渠道和途径，使其有参与立法的机会，注意倾听来自基层群众的意见和呼声。有立法权的人大及其常委会应当做到：一是要有公民参与立法规划、立法起草、立法讨论等的制度化、程序性安排，如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等；二是要向社会公开公民参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障，使公民参与立法成为一种常态；在继续采取立法座谈会、论证会、听证会等方式征求各方面意见的基础上，要将一些涉及改革发展稳定重大事项和人民群众切身利益的法规、条例草案进行登报、上网公开征集社会各界的意见，使公民通过网络等各种渠道自由地发表对法规、条例草案的意见、建议，切实做到集思广益，使制定的法规充分体现广大人民群众的共同意愿，增强法规贯彻实施的群众基础。
（二）要充分发挥人大代表和常委会组成人员在立法中的作用。要采取多种措施，使代表能参与立项、起草、审议等各个阶段的工作。人大代表作为国家权力机关的组成人员，深深扎根于人民群众，是联系人民群众和国家机关的重要纽带，在立法工作中最有发言权，也应当在立法中发挥重要作用。多年来，我省各级人大及其常委会在立法实践中，都坚持认真听取人大代表的意见，各专门委员会审查法规草案过程中也都吸纳代表参与讨论，使代表在立法中的作用得到了较好的发挥，使所立法规、条例很好地反映人民的意愿。但同其他省区相比，我省人大代表在立法中发挥的作用还有差距，尤其是提立法案的差距还比较大，而且按要求附有法规草案文本的更是很少，对此，我们必须要引起高度重视，进一步加大对人大代表的培训力度，使他们真正树立以人为本、为民代言的民主意识，全面了解民情，真正代表民利，及时反映民意，尤其要了解、代表和反映所在选区人民群众的民意，以提出立法议案等方式为选民排忧解难。同时，努力提高人大代表民主立法的素养和能力，使他们从设计立法规划、提出立法议案，讨论、审议法规草案等环节上，从立法原则、立法技术、立法内容等方面，提出自己的真知灼见，把所在选区选民的意志和利益具体、科学、合理、有效地贯彻落实到法规草案的条文内容中。
（三）要重视专家、学者和社会力量参与立法工作。这几年，全省各地对专家、学者参与立法工作进行了一些积极的尝试，特别是省人大常委会和西宁市人大常委会非常重视专家、学者和社会力量参与立法工作，都设置了常委会法制咨询组，聘请有关专家、学者和已退休的资深立法工作者，参与法规、条例草案的立法调研、论证等工作，提出修改意见，使专家、学者参与立法成为经常性工作。实践证明，重视专家、学者和社会力量参与地方立法工作，是坚持科学立法、民主立法的重要举措，是立法研究和立法实践的良性互动，也是维持相关利益主体博弈均衡的最佳选择。但总的看来，在我省，专家学者参与立法缺乏程序和制度保障，今后亟需将专家学者参与立法的工作制度化、规范化。
四、坚持科学立法是做好立法工作的客观需要
立法法第六条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”
（一）从本地实际出发，突出地方特色和民族特点。所谓“突出地方特色”，就是地方立法能反映本地的特殊性，其内容至少有三：其一是实施性立法的具体化。国家立法仅有原则性规定的，地方立法根据本地的具体情况和实际需要，可以进一步具体化。其二是自主性立法的独有性。对于地方性事务，国家不必要也不可能制定法律、行政法规的，地方进行自主立法。如，青海湖是我省著名的旅游景观之一，其周边河流流域、湿地的生态保护状况决定着青海湖这一高原明珠的未来。为保护好这一重要的高原湖泊，省人大常委会制定了《青海湖流域生态环境保护条例》，这是我省依据省情制定通过的专门保护高原湖泊生态环境和珍贵旅游资源的地方性法规，是在没有上位法规定的前提下制定的，其中设置的一些保护手段、措施和制度都有创新，但又符合水法、旅游景点保护等相关法律、行政法规的规定，达到了创新和不抵触的和谐统一。中央电视台曾就此条例进行了宣传报道。
（二）提高地方立法工作的科学化水平。一是做好调查研究工作。立法调研应首先确定调研任务，明确调查的目的和要解决的问题，使调研有目的、有针对性地进行。调研开始前，应拟订调研提纲，其内容应当包括调查目的、调查的主要问题、选定的调查对象、确定合理的日程安排和合格的调研人员。二是做好征求意见工作。征求意见应在工作开始之前，拟订征求意见的方案，在方案中提出征求意见的对象和范围，确定征求意见的方式和期限。征求意见的过程中，立法工作人员应保持真诚、虚心的心态，要善于听取意见，做到兼听则明。征求意见结束时，要及时分析研究、汇总各方面的意见，整理出意见汇总材料，以便于制定修改法规的方案。三是做好资料收集工作。结合地方立法工作实际，应当收集的资料大致有以下几类：国家有关的法律、行政法规、规章及其有关解释；法规相关的事件、案例及司法机关的司法解释；党中央、国务院及其组成部门的有关文件；法规的有关理论论述资料；其他省份的有关立法资料。在资料收集过程中，要突出实用性，从实际需要出发收集资料，要保证资料的完整准确，注意出现的一些新情况、新观点。在日常工作中，一些对地方立法工作有价值的资料，要有意识、及时地收集，使资料不断积累和完善。四是做好地方立法的协调工作。立法就是在各种意见和矛盾中寻求平衡。立法协调就是使各种不同的政策主张达到统一的工作，贯穿于整个立法工作的各个环节之中。在地方立法工作中，立法的协调工作也是十分重要的。地方立法协调工作中，应当注重做好以下几个方面的要求：一是了解和掌握地方立法工作中存在的矛盾，了解有关方面的不同意见、分析其实质，保证及时发现问题，及时协调解决问题，不在立法中埋留隐患；二是及时分析、研究立法工作中的矛盾、不同意见、分析产生的原因，收集有关的情况和资料，知道如何规定以及为什么这样规定，使协调工作建立在坚实、可靠的基础上；三是要确定协调主题，制定协调方案，运用科学的技巧进行协调。要在坚持原则性的前提下，适当调和，使不同意见持有者换位思考，认清共同的目标，最终形成比较一致的意见，为立法提供有力的决策依据。□
（作者单位：省人大法制委员会办公室）