关于人大工作和建设情况的调研报告

          今年以来，我和常委会办公厅的同志先后赴海南、海北、海东、黄南、玉树等州市及其所属11个县12个乡镇、西宁市大通县，采取实地察看、座谈交流、个别走访、分析研究等方式，共召开座谈会19次，征求260多名全国及省、州、县、乡五级人大代表和基层人大工作者、部分群众的意见建议，调研人大工作和建设情况。
         一、基本情况
         总体上看，各级党委重视和加强人大工作，形成了制度和机制，人大及其常委会依法履行各项职责，推动了工作和建设，“一府两院”尊重和配合人大工作，形成了自觉和习惯，社会各界理解和支持人大工作，形成了氛围和环境。
         （一）党对人大工作的领导进一步加强。各级党委把人大工作纳入总体工作布局，召开专题会议，出台实施意见，定期听取汇报，安排部署工作，研究解决问题，领导人大工作的制度逐步完善。海北州委每年专题听取州人大工作汇报，及时研究和批复州人大常委会的请示、报告，州委召开的重要会议、重大活动邀请州人大常委会主任或副主任参加；互助县委主要领导直接联系人大工作，每季度至少听取1次县人大常委会工作汇报，常委会主任列席县委常委会议，县委研究重大事项和重要人事任免及时听取人大党组的意见；同仁、尖扎县委将代表意见建议办理工作纳入年度目标考核，支持人大依法行使职权，有力推进了人大工作。
         （二）服务大局的意识进一步增强。根据中国特色社会主义法律体系形成、实施行政强制法等法律的需要，具有地方立法权的各级人大及其常委会对法规条例均作了集中清理，维护了法制的和谐统一。省人大常委会和各自治州人大根据省委部署，结合当地实际，均制定了宗教事务管理法规，依法保障了正常宗教活动，及时处置了非法宗教行为，促进了社会和谐、宗教和顺。全省5个自治州和2个自治县人大根据形势发展需要，及时修订了义务教育和民族教育条例，依法推进当地教育事业持续发展。黄南州人大常委会依法行使重大事项决定权，及时作出《关于加强人民联防工作的决定》，为全州维稳“群防群治”提供了法制保障。
         （三）探索创新的精神进一步彰显。各级人大及其常委会在依法做好常规工作的同时，积极探索，不断创新，促进了各项工作。监督工作中，黄南州人大常委会在听取“一府两院”专项工作报告后进行满意度测评①，对政府办理人大常委会审议意见组织开展“回头看”；门源县人大常委会每年对县政府及所有部门的领导进行工作评议；大通县人大常委会组织部分委员、代表对林业生态建设、农村危房改造、土地使用管理、公安交警执法等工作开展专项评议；贵德县人大常委会选择事关经济社会长远发展的事项组织全体组成人员集体视察、就地即时审议，促进了政府工作，增强了监督实效。任免工作中，各州、县人大常委会实行拟任干部任前表态发言、颁发任职证书制度，有的县还实行任前法律考试，加强任后监督，促进了任免工作规范化。代表工作中，大通县组织本县的省、市、县三级人大代表开展对县人大常委会工作的满意度测评，并以每年的“人大代表活动月”为载体，开展议政问政活动；尖扎县在人代会上对代表意见建议办理情况进行满意度测评；贵德县组织县、乡人大代表对政府为民办理“十件实事”涉及的工程项目进行现场评议；海晏县坚持“四双制度”和“十个一”活动②；同仁县隆务镇建立各级人大代表履职考核办法，要求代表发挥“四作用”、做到“五带头”、履行“六个一”③；互助、刚察、门源、祁连、大通等县开展代表述职评议和“优秀人大代表”评选等活动，激励代表充分发挥主体作用。
         （四）联系群众的机制进一步完善。各级人大及其常委会注重发挥民意机关作用，完善常委会主任会议成员联系委员、委员联系代表、代表联系选民制度，邀请代表和基层人大负责同志列席常委会会议，组织代表开展闭会期间活动，认真办理代表意见建议，重视信访工作特别是主任会议成员接待来访群众，深入基层开展调查研究，进一步密切与人民群众的联系。贵德县联系群众服务基层中开展“十联”④活动，有效推动了联点帮扶工作；互助县威远镇组织部分人大代表负责收集民情民意，并把每月的第一个星期天定为社情民意恳谈日，搭建了联系群众的平台；祁连县人大机关深入开展“五送五帮五推”活动⑤，促进了干部联系群众服务基层工作；同仁县人大常委会主任会议成员和机关干部开展“一联三包”、“三联三促”⑥等活动，为促进改革发展稳定做出了积极贡献。
         （五）自身建设的步伐进一步加快。各级人大及其常委会把加强自身建设作为提高履职效能的基础，有的放矢，常抓不懈。一是注重制度建设，海北州人大常委会修订完善24项工作制度、5项党建制度，刚察县沙柳河镇人大建立11项工作制度⑦，祁连县出台了2012—2015年县乡人大代表活动、县乡人大代表培训、县乡人大干部培训、县人大常委会监督工作等四个五年规划，促进了工作的制度化和规范化。二是健全和规范机构，海东市各县（区）根据工作需要设置了常委会工作委员会，各自治州的县人大常委会在原有办事机构的基础上新设了相关工作委员会，有的增设了相关科室，依法明确职责，较好地适应了工作需要。三是保障人大代表活动经费，各地均按省上确定的标准足额拨付，保证了代表活动的正常开展；州、县两级人大及其常委会会议、工作经费已全部列入同级财政预算，海东市各县（区）还将乡镇人大工作经费列入县级财政预算，并确保专款专用；共和、尖扎等县明确规定乡镇人大工作经费由各乡镇从公用经费中按5%—7%的比例予以开支，保障了人大工作的正常开展。四是乡镇人大建设有了改善。各地配备了乡镇人大专职主席或副主席；海北州人大常委会统一制发了乡镇人大工作的5项制度；祁连、同仁、尖扎县分别出台关于进一步加强乡镇人大工作的意见；祁连县、门源县和刚察县把乡镇人大工作纳入全县目标考核范围；互助县提出“八新目标”⑧,促进了乡镇人大工作。
         二、主要问题及原因分析
         人大工作和建设虽有长足进步和明显成效，但也存在一些困难和问题。主要表现在：一是地方立法的特色不够突出，针对性和实施性不强，在加强立法工作组织协调、增强立法决策与改革决策的协同性、完善公众参与立法机制等方面还需要进一步努力。二是监督的实效不强，在政府全口径预算决算和垂直单位的监督等方面还存在盲区，对常委会审议意见的跟踪监督力度不大，监督的实效性、权威性有待进一步增强。三是代表工作水平有待进一步提高，尤其在创新代表活动方式、增强代表履职能力、完善代表意见建议跟踪督办机制和代表联系群众机制等方面还需要深入研究和积极探索。四是自身建设任重道远，人大工作机构设置不规范、不统一的问题依然存在，州、县人大常委会普遍存在兼职委员多专职委员少、领导干部多专业人员少、年龄大的多年纪轻的少的现象，工作人员编制紧缺，乡镇人大建设较为薄弱，经费、设施、人员等方面参差不齐。
         存在上述问题的主要原因是：
         认识不到位。从党委角度看，少数基层党委领导同志对新形势下加强人大工作的重要性认识不足，没有把人大工作列入党委重要议事日程，平时很少过问，导致人大地位“边缘化”、职能“弱化”。从人大角度看，由于州、县、乡人大换届时间不久，少数从党委、政府领导岗位或工作部门转到人大工作的同志认为到人大工作权力小了、任务少了、工作轻了，有一种“船到码头车到站”的“二线”思想，主动“退位”，自降“身价”；有的同志认为人大工作政治性、法律性、程序性很强，“干少了不好，干多了也不好”，“深也不是，浅也不是”，无所适从；还有的同志怕“得罪”“一府两院”，怕“搞僵”多种关系，不敢也不愿依法履职。这些认识，弱化了人大在民主法制建设中所担负的重大职责，影响了人大工作的深入开展。
         机制不健全。一是有些基层党委领导人大工作的机制不全、办法不多、措施不实，工作中时紧时松，忽视人大应有的法律地位和工作职能；有的党委召开的重要会议或组织的重大活动，不安排相关的人大专门委员会、常委会工作机构负责人参加，人大的同志无法及时全面准确地掌握党委意图，难以有效开展工作。二是有些基层人大依法行使职权的相关制度不完善、程序不规范、措施不到位，尤其是审议意见和有关建议的针对性不强，致使“一府两院”难以执行和操作。三是有的政府、法院、检察院对人大代表的意见建议、人大常委会审议意见和人大转办的信访案件重视不够，缺乏办理的有效机制，甚至对法律法规和省委文件明确规定了的事项领会不透彻、落实不到位，从而使基层人大的工作踌躇徘徊，权威大打折扣。
         法律不明确。影响基层人大工作和建设的一个深层次原因，就是法律支撑不够。如监督法只规定了各级人大常委会的监督职能和形式，对各级人大特别是没有常设机构的乡镇人大如何开展监督工作，缺少强有力的法律支持。监督法也未设置法律责任，对于各级人大常委会、“一府两院”不执行监督法或执行不到位的如何处置，缺乏遵循，影响了人大监督的有效性和权威性。地方组织法赋予乡镇人民代表大会13项职权，但乡镇人民代表大会没有常设机构，在人民代表大会闭会期间，乡镇人大主席团、乡镇人大主席行使什么权力、履行什么责任、如何履行职责，法律没有规定，使乡镇人大在行使职权上没有明确的遵循。
         自身不过硬。有些人大领导干部对人大工作中的新情况新问题研究不够、解决不力，尤其是对监督与支持的关系把握不准、处理不好，甚至以支持代替监督，不敢不愿不会充分行使监督权。有的对人大工作和建设中面临的困难和问题汇报不主动、争取不积极，“不叫不到、不给不要”的问题依然存在；同时，对自身应该而且能够解决的问题也不认真研究解决，当一天和尚撞一天钟，得过且过。人大常委会组成人员的年龄和知识结构、素质能力还不完全适应工作需要，各地普遍缺乏懂经济、法律、科技专业知识的人大工作者，有些常委会组成人员和人大代表深入实际调研不够，提出的意见建议缺乏针对性和可操作性，甚至当“门外汉”、说“外行话”。
         三、几点建议
         （一）建立完善机制，形成支持人大工作的合力。建议各级党委按照党的十八大和省第十二次党代会的总体要求，深入贯彻落实全省人大工作会议精神，特别是省委关于加强和改进人大工作和建设的两个意见和骆惠宁书记关于人大工作的一系列重要讲话精神，进一步完善健全党委领导人大工作的机制，支持人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权。建议由组织人事部门牵头，专题研究各级人大及其常委会的机构、规格设置不适应当前人大履职需要和不统一、不规范以及离岗待退人员占用行政编制、工作人员编制紧缺等问题，明确各级人大常委会和专委会组成人员中专职委员的比例，建立健全人大代表联络机构和预算审查机构，进一步畅通人大机关干部对外交流渠道。建议各级政府、法院、检察院依法履行宪法和法律赋予的职责，自觉接受人大及其常委会监督，认真办理人大代表建议、人大常委会审议意见和人大转办的信访案件，并将其纳入目标责任考核范围，切实形成支持人大工作、维护人大权威的良好氛围。
         （二）依法履行职责，在围绕中心服务大局中彰显作用。一是按照全省人大工作会议提出的“四个注重、五个转变”⑨的立法工作思路，进一步完善科学立法、民主立法机制，充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，创新人大代表和公众参与立法方式，扩大立法工作透明度和公众参与度，切实增强法规的科学性、针对性和有效性。二是按照“围绕大局、突出重点、加大力度”的监督工作思路，注重加强对政府全口径预算的审查和监督，督促政府建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用；注重加强对司法工作的监督，不断提高司法公信力。三是对全局性、根本性、长远性的重大问题及时作出决议决定，并督促“一府两院”抓好贯彻落实。坚持党管干部原则与人大依法任免有机结合，进一步完善任前法律考试、承诺发言、任后监督等机制，防止任与免脱节、授权与监督分离。
         （三）密切联系群众，充分发挥代表机关的作用。一要建立完善常委会组成人员联系人大代表制度、代表联系选民制度、代表向选民述职制度、人大信访制度等，通过严密的制度推动新时期人大工作更好地顺应人民群众的要求。二要进一步加强代表工作，建立完善代表履职保障机制、学习培训机制、开展活动机制、意见建议办理机制、激励监督机制等，更好地发挥人大代表的桥梁纽带和模范带头作用，形成推动经济社会发展的强大正能量。三要加强信访工作，建立科学有序的诉求表达和矛盾调处机制，加大对信访件的交办、转办、督办力度，着力促进有关部门依法解决好人民群众的合理诉求，维护社会和谐稳定。
         （四）加强自身建设，不断提高依法履职的能力和水平。各级人大及其常委会要坚持民主集中制原则，坚持严格依法办事，按照法定程序，集体行使职权，确保工作的合法性和决策的科学性。要科学划分内设机构职能，合理分配公共资源，使人大的条件和能力与时代要求和工作需要相适应。不断完善激励机制，切实提高人员素质，充分调动干部职工的主动性、积极性和创造性，从制度上、机制上解决“不愿干、干不了”和各自为政、形不成工作合力的问题。按照中央和省委关于改进工作作风密切联系群众的要求，大兴调查研究之风，深入基层、深入群众，掌握真实情况，为人大及其常委会议事决策提供可靠依据。正确处理依法办事与改革创新的关系，根据不断发展变化的形势和各地实际，大胆探索，勇于创新，善于总结，使人大工作在研究新情况、解决新问题、完善新举措中不断进取，在丰富人大工作形式、推进地方国家权力机关建设方面不断发展。
         （五）夯实基层基础，高度重视乡镇人大工作和建设。省人大常委会要适时修订乡镇人大工作条例，从制度层面进一步加强乡镇人大工作和建设，并向党委及组织人事部门提出乡镇人大主席和工作人员专职化的建议。州（市）党委要研究制定加强乡镇人大工作和建设的决定或意见，切实解决乡镇人大工作和建设中的突出问题，并形成长效制度。各级特别是县（区）人大常委会要依法加强对乡镇人大的工作指导，规范和促进乡镇人大工作发展。乡镇人大要进一步明确工作职责，依法行使好法律赋予的各项职权，建立健全相关会议和工作制度，规范工作程序，组织开好人代会，加强代表工作，丰富活动内容和形式，充分发挥好地方国家权力机关的重要作用。