当前位置：
根据省人大常委会2013年调研和考察工作安排，为了做好《青海省湟水流域水污染防治条例》的修订工作，前不久，省人大常委会副主任曹文虎带领省人大环资委和省环境保护厅相关负责同志组成的考察组，赴黑龙江、吉林两省就松花江流域水污染防治立法工作情况进行考察学习。期间通过召开座谈会、实地考察、现场交流等形式，了解学习了两省在松花江流域水污染防治立法方面的成功经验，对于我们从实际出发，借鉴外省经验，做好《青海省湟水流域水污染防治条例》的修订工作启示很多。
一、松花江流域基本情况
（一）松花江流域概况
松花江流域地处我国东北地区北部，是我国重要的工业基地和农业、林业、畜牧业基地。流域西部以大兴安岭为界，东北部以小兴安岭为界，东部与东南部以完达山脉、老爷岭、张广才岭、长白山等为界，西南部的丘陵地带是松花江和辽河两流域的分水岭。松花江流域包括嫩江、第二松花江和松花江干流，流域总面积55.68万平方公里，是我国七大流域之一,松花江位居长江、黄河之后，为第三大河，全长2214.3公里，跨越内蒙古、辽宁、吉林和黑龙江四省（自治区）。松花江干流在黑龙江省的长度为939公里，流经60个市（县），流域面积占全省幅员的近60%，流域人口占全省总人口的70%。流经吉林省33个市（县），流域面积占全省国土面积的71.8%，占总人口数的73%，是两省人民的“母亲河”。
松花江流域水系发育，支流众多，流域面积大于1000km2的河流有86条，大于10000km2的河流有16条。流域多年平均水资源总量961亿m3，其中地表水资源量为818亿m3、地下水资源量324亿m3、地表与地下水资源不重复量143亿m3。
（二）松花江流域水污染防治及立法情况
松花江干流和支流承载了两岸大量的工业废水和生活污水，加上周边农业面源污染和生态环境的破坏，松花江的污染不断加重，被国家列为严重污染河流之一。上世纪六七十年代，松花江流域水污染呈逐年加重趋势，水环境质量不断恶化，大量珍稀鱼类基本灭绝，部分河段达不到水体功能要求，总体上达中度污染水平，已经严重影响本地区经济社会发展和人民群众生命健康。2005年11月松花江发生特大水污染事件，2006年8月又发生了松花江一级支流水污染事件，引起了国内外的广泛关注，党中央、国务院高度重视，多次要求要加大松花江流域水污染防治力度，国务院于2006年8月批准实施《松花江流域水污染防治规划（2006—2010年）》，把松花江列为国家“十一五”期间重点治理的流域之一，两省都迫切需要制定专门法规进行依法整治。
2008年5月29日，吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第三次会议审议通过了《吉林省松花江流域水污染防治条例》（共六章五十一条）；2008年12月19日，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过了《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》（共七章六十四条）。两个条例在松花江流域水污染防治方面的规定，特别是有关针对松花江流域水污染现状和存在的问题，对流域水污染的监督管理、跨界协同管理、预防治理、饮用水水源保护等作了具体规范，明确了各级政府责任，着力强化了水污染防治的措施和手段等内容，值得我省在湟水流域水污染防治立法中研究、学习和借鉴。
二、两省在松花江流域水污染防治立法方面的基本经验
（一）《黑龙江省松花江流域水污染防治条例》
1.关于流域管理体制的规定。条例第七条规定，省环境保护行政主管部门可以根据流域水污染防治工作需要，经批准在省内有关社会经济区域设立环境保护派出机构，负责该区域水污染防治的监督管理。
2.关于强化环保等行政执法部门的监督检查权限的规定。条例第二十二条规定，县级以上环境保护主管部门和其他依法行使监督管理权的部门在进行环境保护监督检查时，有权进入现场，调阅有关资料，封存、扣押相关证据，约见有关单位负责人以及相关人员，有关单位和人员应当予以配合。
3.关于跨界协同管理的规定。条例规定了建立跨行政区域联防治污，预防和处置跨行政区域水污染纠纷的机制。条例第三章对流域内跨市、县界的人民政府及相关部门的协同管理职责作出了一些新的规定，建立了一系列制度。一是规定了跨市界上游建设项目环境准入的审批征询制度（第二十七条）。二是有关政府间的联席会商制度（第二十八条）。三是上下游地区水污染防治及出现异常情况的信息互通制度（第二十九条）。四是相邻地区有关部门的联合执法制度（第三十条）。五是发生跨市界流域水污染事件的协同应急处置制度（第三十一条）。六是水污染纠纷的协商协调处理制度（第三十二条）。
4.关于工业集聚区污水集中处理的规定。条例第三十六条对工业园区、开发区等工业集聚区的污水集中处理、排放标准和设施运行管理等作出了规定。
5.关于垃圾处理场所、设施污染防治的规定。条例第三十八条规定，垃圾卫生填埋场和垃圾简易填埋场都应该建设防渗漏设施，避免对地下水的污染。
6.关于违法抗法强制措施的规定。条例在第六十一条第二款规定，限制供水量、供电量等措施。本条规定赋予了环境保护主管部门可以使用行政强制措施的权力，促使被限期治理单位严格执行“限制生产、限制排放或者停产整治”的行政命令，积极进行污染治理，按期完成治理任务，实现污染物达标排放。
7.关于其他江河流域水污染防治的规定。条例第六十三条规定，本省行政区域内的其他江河流域的水污染防治，参照本条例执行。
（二）《吉林省松花江流域水污染防治条例》
1.关于水环境保护目标责任考核的规定。条例第三条规定，流域内实行水环境保护目标责任制和考核评价制度。省、市政府应当将饮用水源地、重点河段的水质目标、总量控制指标完成情况和跨市、县行政区域交界处河流断面水质状况纳入水环境保护目标责任制，对下级政府及其主要负责人进行年度和任期考核，并向社会公布考核结果。
2.关于“区域限批”的规定。条例第十五条规定，流域县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当对超过重点水污染物排污总量控制指标的地区，暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。
3.关于征缴排污费的规定。为防止地方收缴排污费时“放水”、强化排污费收缴力度，条例第二十条规定，对地方应征收排污费而未征收或者少征收的，上级政府环境保护行政主管部门应责令限期改正；逾期未改正的，上级政府环境保护行政主管部门有权直接征收。
4.关于污染事故应急预案的规定。条例第四十一条规定，水利（渔业）、卫生、建设、交通、农业、牧业、国土资源等有关行政管理部门应当制定相关专业水污染事件防范应急预案，并报同级人民政府备案；条例第四十二条规定，流域内矿业和石油化工、造纸、医药、食品加工等排污单位要制订水污染事故防范应急预案，同时报所在地县级以上地方政府环境保护行政主管部门备案，并按照预案要求，建立车间、厂内、厂外三级防控体系，储备事故防范应急物资。
5.关于环境违法行为处罚的规定。条例对未批先建、未经验收先投产的将处以罚款，多项处罚提高罚款下限。一是针对以往建设单位未经环评审批擅自开工建设，事后补办环评手续，便可以躲避处罚的弊端，条例四十五条规定，应当由国家或省政府环境保护行政主管部门审批的建设项目的环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负责审批的环境保护行政主管部门责令其停止建设，并处10万元以上20万元以下罚款。二是针对水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，条例第四十六条规定，建设项目环境影响评价文件由国家或省政府环境保护行政主管部门审批的，由县级以上政府环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，并处20万元以上50万元以下罚款。
6.关于环保及其他部门渎职法律责任的规定。条例第五十条规定，环境保护行政主管部门或其他依照条例规定行使监督管理权的部门不依法履行职责，对严重污染环境的企事业单位不依法责令限期治理或不按照规定责令停产、关闭的；对依法应当进行环境影响评价而未评价，或环境影响评价文件未经批准，擅自批准项目建设或擅自为其办理征地、施工、注册登记、营业执照、生产(使用)许可证的；不按照规定核发排污许可证及其他环境保护许可证，或不按照规定办理环保审批文件的；违法批准减缴、免缴、缓缴排污费的；不按照法定条件或法定程序，对环境违法行为实施行政处罚的，给予直接责任人以警告、记过或记大过处分；情节较重的，予以降级处分；情节严重的，予以撤职处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
三、两省在实施条例方面的主要做法及成效
（一）积极宣传条例，为松花江流域水污染防治营造良好的法治氛围
一是加大宣传力度。条例颁布实施后，两省均要求各级政府及有关部门充分利用广播、电视、报刊、政务网站等各种媒体进行宣传；省环境保护厅、省政府法制办联合组成宣讲团，深入各市地和垦区宣讲条例。二是加大培训力度。各级环境保护部门把条例纳入干部培训工作的重要内容，连续组织了岗位培训、专业技能大比武等活动，并邀请专家对条例进行了重点宣讲。三是加大推进力度。各地每年都利用“4·22”地球日、“6·5”世界环境日等环保纪念日，广泛宣传条例，并将条例纳入到《全省全民环境教育要点》之中，创造性地开展环境教育进学校、进社区、进企业、进机关、进军营、进农村等“六进”活动。使各级干部和广大群众进一步了解掌握了条例的精神实质，全民的法律意识进一步增强，管理者的依法管理水平得到提高。
（二）全面落实规划，按期建成松花江流域污染治理项目。一是强化组织领导。省政府把贯彻实施松花江流域水污染防治“十一五”规划摆上重要位置，建立了领导机构，多次召开专题推进会议，明确目标，落实责任，全力推动规划项目建设。二是强化督办检查。发改、环保、建设、监察等部门定期开展联合督察，采取“厅长包地市，处长包项目”等措施，全程跟踪项目建设。三是强化责任追究。省政府主要领导对项目进展缓慢的城市政府主要负责人实施“约谈”，严厉问责，环境保护部门对规划项目进展缓慢的地市实施通报批评、“区域限批”。这些强有力的措施，保证了列入规划的项目全部如期完成，在全国重点流域水污染防治规划年度考核中名列前茅。
（三）严格环境监管，完善污染防治综合管控体系
一是严把环境准入关口。从严审批高耗能、高污染、资源消耗型的建设项目。二是严厉打击环境违法行为。全面清理与条例相悖的政策和规定。连续开展流域环境保护专项整治行动，依法取缔了一批污染严重的企业。三是建立防控体系。对松花江沿岸和饮用水源地上游的环境安全隐患每年都进行拉网式的排查，在松花江沿岸确定省级重点监管的环境风险企业、环境监察重点企业，建立三级防控体系。
（四）推进总量控制，全面完成松花江流域污染物减排任务
一是推进结构减排。积极落实国家产业政策，加大对高耗能、高污染行业落后工艺、产能的关停力度。二是推进科技减排。“松花江水污染防治与水质安全保障关键技术及综合示范”项目，作为国家重大水专项课题在全国第一个启动。三是推进政策减排。黑龙江省制定实施了《化学需氧量排污权交易试点实施意见》等减排激励性政策。
（五）强化生态保育，松花江流域生态环境质量明显改善
一是深入实施生态环境建设工程。二是提升流域源头生态环境质量。三是大力推进农村环境综合整治工程。上述措施促进了松花江流域生态环境的明显改善。
四、对《青海省湟水流域水污染防治条例》（修订）的建议
通过借鉴黑龙江和吉林两省在水污染防治方面的立法经验，考察组认为，通过立法保护和改善湟水流域的水质，加强湟水流域水污染防治，促进水资源的可持续利用是功在当代、利在千秋的大事。《青海省湟水流域水污染防治条例》的修订应当结合青海实际，进一步突出重点，理顺工作机制、增强可操作性。根据此次学习考察取得的经验，提出以下建议：
（一）关于湟水流域水环境保护目标责任考核
《中华人民共和国环境保护法》第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。建议在湟水流域水污染防治中，建立和完善流域水环境保护目标责任考核制度，将流域污染治理目标纳入沿湟各级政府及主管部门年度目标责任，并切实加强考核。
（二）关于提高湟水流域水污染物的排放标准
目前，湟水流域西宁段及下游污染仍然较重，缺水型污染是湟水流域污染的主要原因，流域各段COD虽得到初步控制，但从氨氮污染物排放构成来看，生活源占74%，整个流域每天仍有数万吨城镇生活污水未经处理直排湟水河，而流域各城镇污水处理厂整体处理标准明显较低，同时氨氮排放量已远超其水体环境容量，成为主要污染指标，是造成流域水质污染的主要原因。建议提高湟水流域排污单位水污染物的排放标准。
（三）关于湟水流域建设项目的“区域限批”
为切实保障湟水流域各行政区界的水质达标，建议对湟水流域跨行政区界断面水质未达到水环境功能区划规定标准以及未完成重点水污染物总量控制指标的地区进行“区域限批”。
（四）关于湟水流域跨界的协同管理
为建立湟水流域跨行政区域联防治污，预防和处置跨行政区域水污染纠纷，建议在条例的修订中，对流域内跨市、县界的各级人民政府及相关部门的协同管理职责进行明确，并建立相应的管理制度。
（五）关于省内其他江河流域水污染防治的规定
建议在条例的修订中增设一条，规定本省行政区域内的其他江河流域的水污染防治，参照本条例执行。
（六）关于法律责任的规定
建议按照上位法的有关规定，细化法律责任，提高违法成本，切实改变守法成本高、违法成本低的局面，使每一个单位和个人不敢违法、不愿违法、不能违法，严防湟水流域水污染事件的发生。□