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根据中共青海省委政法委“法治青海建设研究”的要求，最近，省人大立法课题调研组赴西宁市、海北州、黄南州、互助县就我省地方立法情况进行了调研。同时，调研组通过与省人大各专门委员会座谈，向全省有立法权的人大及其常委会发出问卷调查表等形式，详细了解了全省人大立法情况，梳理和分析存在的主要问题，并紧紧围绕实现“五位一体”建设和实施“三区”战略，就下一步如何加强和改进地方立法工作，完善地方立法机制，提高立法质量进行了探讨，提出了意见和建议。
一、立法的主要情况
有立法权的各级人大及其常委会，根据立法法，合理编制立法规划和制定年度立法计划，深入调查研究，广泛征求意见建议，不断拓宽公民参与立法渠道，对涉及群众切身利益的相关法规通过各种媒体向社会公开征求意见，充分保障群众的知情权、参与权，提高了立法的民主化、科学化水平。在立法过程中，不断总结经验，制定制度，完善立法机制，为提高地方立法质量提供了坚实的制度保障。截至2012年底，省人大及其常委会共制定、批准地方性法规、自治条例、单行条例317件，现行有效的248件，废止69件。其中，制定省级地方性法规155件，批准西宁市地方性法规37件，批准各自治州、自治县自治条例、单行条例125件。这些法规、条例内容涵盖了我省经济、政治、文化、社会、生态文明建设等领域，为建设富裕文明和谐的新青海提供了强有力的法制保障。
(一) 法规、条例的制定情况
一是以推动经济发展方式转变和产业结构调整为主线，加强经济领域立法，重点制定了推进科技进步、促进中小企业发展和个体工商户及私营企业权益保护、资源能源开发与利用、交通运输、房地产、水利工程等方面的法规、条例。如为保护特色资源、促进特色产业的可持续发展，出台了《青海省中药藏药蒙药条例》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》；针对我省中小企业规模小、科技技术含量低、竞争力不强、融资难等问题，及时制定了《青海省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》。
二是以保障和改善民生、加强和创新社会管理为重心，强化社会领域立法，重点制定了基础教育、医疗卫生、社会保障等方面的法规、条例。省人大常委会审议通过了《青海省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，5个自治州、2个自治县也根据本地义务教育工作的实际，制定了义务教育条例，对接受义务教育的儿童，规定除了免收学费、杂费外，还特别规定了对农村、牧区、城镇低保家庭免收书本费，从而保障了适龄儿童的受教育权，依法促进了人的全面发展。近些年来，社会上部分企业拖欠民工工资的现象日益突出，有些矛盾已上升为群体性事件，如果解决不当，对社会管理和稳定产生不利后果，为维护劳动者的合法权益，规范和加强劳动保障监察工作，促进经济发展与社会和谐，制定了《青海省劳动保障监察条例》。
三是以促进经济社会可持续发展为核心，重视生态文明领域立法，重点制定了湟水流域水污染防治条例、青海湖流域生态环境保护条例等。我省是一个生态大省，全省共有11处自然保护区，其中，国家级自然保护区5处，省级自然保护区6处，保护区总面积2170.42万公顷，占全省土地总面积的百分之三十，在维护动植物多样性，维护生态平衡，改善生态环境方面发挥着巨大的作用。2003年5月，省人大常委会制定的《青海湖流域生态环境保护条例》对调节气候，涵养水源，防治荒漠化，改善环境都发挥了重要作用。为保障湟水流域群众生活用水，保护和改善生活环境和生态环境，防治湟水流域水污染，出台了《青海省湟水流域水污染防治条例》。
四是以促进各民族和谐相处、共同繁荣发展为重点，高度重视民族自治地方立法和宗教立法，重点制定了宗教事务、藏族语文等方面的法规条例。如《海北藏族自治州藏族语文工作条例》颁布后，学习、使用和发展藏语文得到高度重视，藏语文得到规范使用，从而发展和繁荣了民族文化。为了依法促进了民族地区的团结、和谐、稳定，推进宗教与社会经济协调发展，各自治州都制定了藏传佛教事务条例。
(二) 立法工作机制情况
为了提高地方立法质量，规范立法活动和工作程序，根据立法法的规定，省人大常委会先后制定了青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定、关于扩大立法民主的若干规定、立法听证试行规则、立法协调办法、立法技术规范等法规和制度，使地方立法工作进一步规范化、制度化；在省人大常委会的指导下，西宁市、6个自治州、7个自治县也都制定了立法程序规定，从制度上保证了立法工作有序开展、顺利进行，使立法工作更加规范、科学。
(三) 立法工作机构及人员情况
根据我省实际和工作需要，省人大现设有7个专门委员会，常委会设立了法制工作委员会，内设相关处室，配备了有关工作人员。有关专门委员会侧重审查立法的必要性、可行性、专业性和相关重要问题，法制委员会侧重审查法规的合法性、协调性、规范性、针对性等问题。各自治州的立法机构设置和人员配备受当地编制限制，有的设有专门的法制委员会，有的则与其他委员会合署，立法工作人员有些是一委一人，有的则调剂使用，没有相应固定下来，法律专业人才缺乏；各自治县人大常委会法律专业人员匮乏，立法工作大多由办公室承担，很大程度上影响到地方立法质量。
二、立法工作经验
各地人大及其常委会积极适应建立和完善中国特色社会主义法律体系的新任务、新要求，从本地实际出发，不断探索实践地方立法工作，积累了一些经验，主要是：
（一）必须坚持党的领导，保证立法工作正确的政治方向。坚持党的领导，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本保证。多年来，我省有立法权的各级人大及其常委会始终坚持党的领导，围绕中心，服务大局，在编制五年立法规划时统筹谋划，明确立法的指导思想、主要任务和工作重点，规划确定后报经同级党委批准，促进了立法决策和党委重大决策相结合，使地方立法工作更好地服务于全省工作大局。在提出年度立法计划时科学安排，积极推进重点领域立法项目，在立法过程中，遇到重大问题，及时向党委汇报请示，严格按照党委意图和要求办理，保证了立法工作充分体现党委意图，使人大工作沿着正确的政治方向发展。
（二）必须坚持“立、改、废”相结合，保证法制统一。中国特色社会主义法律体系已经形成，地方立法作为国家立法的重要组成部分，必须维护法律体系的统一与和谐，必须在国家法律体系的框架内加强和改善立法工作。多年来，我省有关人大及其常委会根据本地区经济、社会、政治、生态环境等方面的具体情况，在立法过程中，既坚持法制统一原则，又注重突出地方特色，在加强经济领域立法的同时着力加强社会领域立法。在改革开放不断深化过程中，为适应经济形势发展需要，不断探索新形势、新领域的立法工作，使制定的法规发挥引领推动作用。在制定地方性法规的同时，注重对现行有效的法规进行修改完善。2010年，各级人大及其常委会按照全国人大常委会的要求，对制定的现行有效的法规进行了集中清理，对不适应经济社会发展、没有必要保留的法规进行了废止。行政强制法出台后，根据要求对现行法规中设定的行政强制措施进行了专项清理，从而维护了法制统一。
（三）必须坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量。科学立法、民主立法既是立法工作的内在要求，也是提高立法质量的基础和重要途径。多年来，我省各级立法机构，不断探索拓宽科学立法、民主立法的途径和渠道，创新立法的机制和形式，有效地促进了地方立法工作。一是高度重视立法规划和年度立法计划的制定。由人大常委会法工委负责组织召开各专门委员会参加的立法项目协调会，对拟立的立法项目进行沟通、协调，充分听取各方面意见建议，就立法的必要性、可行性进行深入论证，对立法条件成熟的予以立项，对条件不成熟、可立可不立的一般不予立项，从而增强了立法的科学性和针对性。二是加强立法调研，扩大公众的有序参与。各级人大及其常委会始终把调查研究作为立法的基础性工作来抓，对审议的每一部法规，提前谋划，统筹安排，以增强调研的实效性。对事关群众切身利益、社会关注度高的法规，在青海日报、青海人大网等媒体上公布，广泛征求意见，对征求的意见，认真梳理分析，对合理的、切实可行的意见建议吸纳到法规中来。在法规调研、修改、审议的各个环节，都组织召开政府及其相关部门、专家学者以及相对管理人参加的座谈会、论证会，直接听取意见建议，改进立法工作。三是积极开展立法后评估。开展立法后评估，确保立法的实效性，是立法工作的一项重要举措。2009年，省人大常委会开展立法后评估试点工作，选择省农牧民负担条例、省供用电条例开展立法后评估，通过调查研究、召开座谈会、实地察看等多种方式，重点就法规制度的科学性、可操作性以及法规执行的有效性作出客观评价，为今后开展立法后评估积累了经验。
（四）必须突出地方特色，增强针对性和可操作性
地方特色是地方性法规的生命力所在，是地方性法规的核心。各级人大及其常委会在法规条例制定过程中，注重把握新要求，研究新情况，着眼解决实际问题，着力在突出重点、体现特点上下功夫，正确处理权力与责任、质量与数量的关系，尽量在细化、补充上下功夫，以增强针对性、操作性。如省人大常委会制定的人民调解条例、西宁市人大常委会制定的餐厨垃圾管理条例在全国都尚属于首例，为国家制定法律和其他省份制定法规积累了一些成功经验。
三、立法中存在的主要问题
在充分肯定立法成绩的同时，我们也要清醒地看到我省立法工作中存在的问题和不足，主要表现在：
1.立法项目滞后于经济社会发展。有立法权的人大及其常委会在编制立法规划、制定年度立法计划时，由于调查研究不够深入，论证不够精细，选题不够科学规范，群众参与度不高，有些立法项目与“五位一体”建设和“三区”建设结合不够紧密，不同程度上存在脱节现象。
2.社会领域立法尚不能很好地适应形势发展需要。近年来，经济立法项目在整个立法项目中占有很大比例，一些提案单位依然偏重于经济立法，重经济发展轻社会管理的问题依然存在，对涉及教育、医疗卫生、社会保障、社会管理等群众关切度高、社会影响面广的问题，不善于从法律层面上去加以解决；有的提案单位与人大有关专门委员会之间、有关专门委员会与法制工作委员会之间在确立立法项目时，沟通、协调不够，在一定程度上也影响了各个方面立法的均衡发展。
3.生态环境保护和建设方面立法比较薄弱。我省在生态环境保护立法方面，除了省人大常委会制定颁布的《青海湖生态环境保护条例》和《青海省湟水流域水污染防治条例》以及西宁市、果洛州、大通县制定的环境保护条例外，没有制定更多的生态环境保护法规、条例，不利于生态立省战略的有效实施。
4.立法工作机制不够完善。从调研情况来看，有立法权的人大及其常委会在立法项目的选定、法规的起草、调研、论证、审议各个环节没有形成一整套科学、完备、规范的立法工作制度和规则。省人大常委会制定的立法程序规定、立法听证试行规则、立法协调办法、立法技术规范，对保障立法工作有序开展提供了制度保障，但因制定时间较长，内容已不能很好地适应新形势下立法工作的需要；各自治州、自治县虽然制定了立法程序规定，但缺失立法工作相关制度。立法后评估仅处于起步探索阶段，没有在制度层面上加以规定，从长远讲，不利于立法质量的全面提高。
5.立法资源不足。自治县人大常委会大多没有专门的立法工作机构；有的虽有机构、牌子，也仅为一委（室）一人；非法律专业或未从事立法的人员较多，立法工作缺少动力和活力，制约了立法工作的深入发展。
四、改进立法工作的建议
当前和今后一个时期，我省立法工作的任务仍然相当繁重，完善法律体系任重道远，地方立法工作只能加强不能削弱。具有立法权的各级人大及其常委会要认真贯彻落实党的十八大精神，深刻认识和把握中国特色社会主义法律体系形成后，地方立法工作面临的新形势、新情况、新要求，坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，切实加强和改进地方立法工作，为确保青海与全国同步全面建成小康社会提供更加有力的制度保障。
1.坚持围绕中心服务大局，充分发挥法规的引领和推动作用。有立法权的人大及其常委会必须始终坚持把地方立法与改革发展稳定紧密结合起来，从本地区经济社会发展的实际需要出发，认真履行宪法和法律赋予的地方立法职权，围绕全省经济、政治、社会、生态环境、文化建设和“三区”建设，加强重点领域立法，在加快转变经济发展方式、促进产业结构调整、资源合理配置方面，发挥立法的引领和推动作用。通过立法促进社会管理创新、保障改善民生，推进城镇和农村建设，创新教育体制，完善医疗卫生制度等领域的制度化、法制化，从制度层面上解决改革开放和社会发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，努力创造良好的法制环境，为构建富裕、文明、和谐新青海做出应有的贡献。
2.统筹谋划、科学安排，抓好立法项目和法规起草工作。一是提高立法项目编制的科学化、规范化水平。各提案单位在提出立法项目时，应积极开展立法前的风险评估，要在深入调研的基础上，对立法的可行性、必要性，拟通过立法解决的主要问题及采取的措施进行深入论证，对操作性不强，地方特色不突出，可立可不立的项目，不予立项，从源头上把好立法项目关。二是完善立法项目起草机制。建立法规起草多元化制度，拓宽法规起草途径。对一些涉及较多政府部门职责的法规，可由政府法制部门负责组织起草，其他政府相关部门协助；对一些专业性较强的法规，可以委托大专院校、科研院所起草；省人大各专门委员会可根据工作需要起草一些法规。在法规项目的立项、起草、论证过程中，应广泛征求社会各界意见，对法规中要解决的重大问题，必要时，要召开专门的论证会，并邀请专家学者进行参与，有关专门委员会也可以提前介入，积极参与到立法项目的提出、立法调研和法规草案起草、论证等环节，协助法规起草部门做好法规草案起草工作，及时了解和掌握法规草案中的难点、重点问题和主要分歧意见，从而为今后的审议工作奠定良好的基础。
3.坚持“立、改、废”并重，维护法制统一。随着我国法制进程的加快，地方立法也取得了巨大成就，各地经济、政治、社会、文化、生态环境各个领域基本做到了有法可依，在这种情况下，地方立法要改变过去那种只重视法规的制定，而忽略修改和废止的做法。有立法权的各级人大及其常委会应当按照法制统一原则，对已制定的、现行有效的地方性法规、条例进行梳理，对不适应、不协调、相抵触的法规、条例进行清理，该修改的要修改，该废止的要废止。今后制定的法规、条例，要注意处理好操作性与前瞻性，防止制定的法规、条例不适应经济社会发展形势，避免法规、条例“朝立夕改”。
4.进一步完善立法工作机制，切实提高立法质量。我省各地人大及其常委会着力抓好以下几方面的工作：一是完善立法联系、协调工作机制，及时沟通情况，共同做好重大问题的协调解决；二是制定立法调研制度，深入“田野”调查，扩大调查研究的深度、广度；三是完善专家学者咨询制度，通过召开座谈会、论证会、听证会等方式听取各方面的意见建议；四是建立健全法规实施后的效果评估机制，扩大评估主体，广泛听取各方方面面的意见，切实发挥立法后评估对提高立法质量的促进作用。
5.加强立法队伍建设，提高立法工作水平。立法工作是一项政治性、实践性、程序性、法律性和专业性都很强的工作，必须有一支政治坚定、业务精通、甘于奉献的队伍。各级人大及其常委会要积极向同级党委汇报，同党委组织部门沟通，完善立法工作机构，配备必要的立法工作人员，优化立法工作人员知识结构、年龄结构。立法工作人员要通过参加专题讲座、工作研讨等形式，多学习、勤思考、善总结，不断提高自己的能力水平。各级人大及其常委会要有计划地选派立法工作人员到各级党校、行政院校接受培训，也可以选派到有关部门挂职锻炼，增强实践经验。建立健全立法机构工作人员的激励机制，在干部的任用提拔方面，优先考虑立法机构工作人员尤其是那些长期从事立法工作并积极工作的人员，以调动干部的积极性、创造性，增强干部的生机和活力。□