为实现“生态立省”战略提供有力的法制保障

湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，具有丰富的生物多样性和很高的保护利用价值。据有关数据表明，截至2012年底，青海省湿地面积达到816万公顷，占全国湿地面积的22.67%，居全国第1位。然而，高原自然生态脆弱，生态恢复能力较弱，湿地源头来水量逐年减少，湿地范围不断缩小，生态功能进一步弱化现象仍然突出，因此，为更好地加强我省湿地资源保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，及时出台一部符合我省湿地保护工作实际的地方性法规很有必要。5月30日，《青海省湿地保护条例》（以下简称《条例》）经省第十二届人大常委会第四次会议审议通过，于2013年9月1日起正式施行，这标着我省湿地保护工作进入法治化轨道，为实现“生态立省”战略提供了有力的法制保障。

一、《条例》制定的整体概况

（一）《条例》的基本结构

《条例》分为六章四十二条，分别是总则、规划与名录、湿地保护、监督管理、法律责任、附则。从总体上来说，《条例》适用范围更广，内容更为丰富，具有可操作性，较好地提升了湿地的法律地位，强化了对湿地的保护和管理。《条例》在制定过程中紧紧围绕湿地定义、范围、湿地规划、主管部门职责及湿地保护与合理开发利用中存在的诸多突出问题，立足解决湿地保护管理中的体制机制障碍，从明确立法宗旨到界定湿地概念，从理顺管理机制到建立湿地档案制度，从细化规划程序到强化湿地占用审批手续，从规范湿地内管理到健全补偿制度等10个方面进一步确定了湿地保护主体，落实了具体责任，完善了相关机制，为我省湿地保护工作开展提供了执法依据。

（二）《条例》统审的具体过程

初审后，法工委根据常委会组成人员提出的主要问题，同政府有关部门进行交流沟通，并书面征求各地区意见。3月17日至24日，法规统审服务小组成员先后赴海南州、海西州进行立法调研，实地考察了贵德黄河清湿地公园等部分湿地，广泛听取了湿地所在地各方面的意见建议。在此基础上，根据常委会组成人员、有关专门委员会和各方面的意见建议，对草案进行了7次研究、论证、修改。3月29日，召开了两个座谈会，分别听取了省政府有关部门、常委会法制咨询组成员的意见。结合参会人员对湿地定义、湿地保护管理中心机构定性及冰川是否能纳入湿地保护范围等根本性问题界定模糊的实际需要，法工委多次与国家林业局、省法制办、省机构编制委员会、省林业厅致函、协调并作进一步研究、修改。4月25日、5月6日经法工委办公会集体研究决定形成草案修改稿（讨论稿）。5月6日，法制委员会召开第二次会议，对条例草案进行了统一审议，向省人大常委会提出了审议结果的报告和草案修改稿，5月30日，省十二届人大常委会第四次会议再次进行了审议，修改后交付表决并全票通过。

二、《条例》的主要亮点

（一）明确界定湿地的定义及其适用范围

除国家林业局2013年5月1日施行的《湿地保护管理规定》外，国家现行法律、行政法规和政策文件都没有明确规定湿地的定义。1992年我国加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《国际湿地公约》）。《国际湿地公约》中对湿地的表述是：“湿地是指不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过6米的水域。”目前，全国已有14个省出台了相关地方性法规，并根据各自省份的实际对湿地定义进行了狭义或者广义的规定。与国际公约中的定义相比，各省地方性法规中有关湿地的定义更通俗，也更明确具体。按照《国际公约》的有关规定及《全国湿地保护工程规划》、《中国湿地保护行动计划》的有关要求，结合我省实际，在定义中我们采取了概括与列举相结合的方式。《条例》将湿地的定义表述为：“本条例所称湿地，是指天然或者人工形成、常年或者季节性积水、适宜野生生物生存、具有较强生态功能并依法认定的潮湿地域，主要包括盐沼地、泥炭地、沼泽化草甸等沼泽湿地和湖泊湿地、河流湿地、库塘湿地。”

另外，在座谈会、专家咨询会及政府征求意见会的过程中，有不少同志提出我省大约有3675平方公里的冰川存在，作为湿地水资源重要补充的冰川，应纳入《条例》保护范围。针对这一意见，我们查找相关文件、书籍，并多次与国家林业局湿地保护管理中心致函沟通，林业专家们认为，湿地除水之外，还包括适应多水环境的生物和不同于其他生态系统的水成土壤。然而，冰川缺少这两个关键的湿地要素，不具有湿地生态系统所具备的结构和功能。因此，《条例》中对湿地的定义不包含冰川。

（二）湿地保护管理经费纳入了财政预算

多年来，资金严重不足是湿地保护与管理工作面临的主要困难。由于缺乏资金，许多急需实施的湿地保护项目和行动难以开展，已建立的湿地自然保护区、湿地公园监测设施设备落后，难以满足专项保护工作的需要，加之专业人才匮乏，更是难以发挥其正常的保护功能。为解决这种现状，《条例》第五条规定：“县级以上人民政府应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，加大湿地保护投入，将湿地保护管理经费纳入本级财政预算。”

（三）明确湿地所在地政府及有关部门职责，理顺管理体制

由于湿地本身的自然属性涉及土地、水域、农田、森林、野生动植物等各类事项，这就决定了要由多个行政管理部门行使相应的职能。尽管“三定方案”、《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知（国办发[2004]50号）》及《青海省人民政府办公厅关于加强湿地保护管理的通知（青政办[2005]111号》）中强调，地方各级人民政府要高度重视湿地保护管理工作，坚持和逐步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。但实际工作中仍然存在多头管理，各自为政等现象。为进一步明确地方各级政府在湿地保护工作中应当承担的责任，结合我省湿地保护管理体制的实际现状，《条例》第七条从五个方面作了具体规定：一是湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立湿地保护工作综合协调机制；二是县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作。省人民政府林业主管部门所属的湿地管理机构负责全省湿地保护、协调、指导和监督管理的具体工作；三是县级以上人民政府发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、农牧、水利、旅游、交通等部门，在各自职责范围内做好湿地保护工作；四是乡（镇）人民政府应当做好湿地保护的相关工作；五是村（牧）民委员会应当配合有关主管部门做好湿地保护工作。

（四）完善湿地保护规划编制、报批工作

湿地保护本身是一项计划性、长期性的工作任务，湿地保护规划是实现社会效益、经济效益和生态效益的重要“平衡器”，也是合理处理好湿地资源保护与可持续开发利用的“引航灯”。我省湿地保护工作起步较晚，湿地保护规划制定与现实的需求还存在较大的距离。因此，《条例》第十二条规定：“省人民政府林业主管部门应当会同发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、农牧、水利、旅游、交通等部门编制全省湿地保护规划，报省人民政府批准后组织实施。州、县级人民政府林业主管部门应当会同有关部门根据上一级湿地保护规划，组织编制本行政区域湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施。”

（五）建立湿地保护中相关工作机制

1.专家咨询评审机制。湿地保护管理工作涉及到政策制定、湿地认定、合理规划、检查验收、项目实施等多个环节，可以说，湿地保护管理内容具有复杂性、多样性，专业性。目前，我省湿地保护专业人才急缺，科技支撑比较薄弱。《条例》第十三条、第十七条规定了有关专家咨询工作模式。通过召开座谈会、论证会等形式，在湿地保护的各项工作中，广泛征求专家的意见，为行政管理部门科学制定政策、规划，提供有力的技术保障，从而有效提升湿地保护管理工作的水平。

2.湿地生态补偿制度。为了进一步解决我省湿地当前面临的问题，加大湿地保护力度，满足人民群众不断增长的对湿地功能的需求，在已有政策措施的基础上，建立湿地生态补偿制度势在必行。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》明确要求，启动湿地生态补偿试点。2009年6月召开的中央林业工作会议再次要求建立湿地生态补偿制度。2010年，财政部建立了中央财政湿地保护补助专项资金，会同国家林业局开展湿地保护补助工作。2011年10月，财政部、国家林业局联合印发了《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》，为加强湿地保护、建立湿地生态补偿制度奠定了坚实的基础。

可以说，湿地生态补偿制度是湿地保护体系的重要组成部分，是将生态环境外部效应内部化的一种处理方式，是兼顾政府与市场共同发挥作用的一种治理模式，是推动湿地保护由行政手段为主转向多种手段综合运用的一种管理创新。因此，《条例》第二十六条规定：“县级以上人民政府应当逐步建立健全湿地生态效益补偿制度。对依法占用湿地和利用湿地资源的，按照谁利用谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立补偿机制。因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿。”

3.湿地资源档案信息共享、免费查阅机制。《条例》第二十九条规定:“县级以上人民政府林业主管部门应当定期汇总本地区湿地保护工作中形成的数据资料，建立湿地资源档案，实行信息共享。湿地资源档案应当向社会开放，供单位和个人免费查阅。”

4.湿地执法协作机制。《条例》第三十条规定：“县级以上人民政府及其林业主管部门应当组织、协调有关部门，建立湿地执法协作机制，依法查处破坏、侵占湿地的违法行为。县级以上人民政府林业主管部门应当设立公开举报电话，接受单位和个人对侵占、破坏湿地行为的检举。”

5.湿地补水机制。无论是自然湿地或者是人工湿地，它都具有一定积水面积，且容易受季节性因素影响，为了防止湿地受自然、人为因素导致湿地面积退化，《条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府应当按照湿地保护规划对退化的湿地进行恢复。因缺水导致湿地功能退化的，应当建立湿地补水机制，定期或者根据恢复湿地功能需要有计划地补水。”

（六）新增湿地保护级别规定

根据湿地的功能和效益的重要性，《条例》第十四条规定：“湿地按照其重要程度、生态功能等，分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。”

（七）增设破坏湿地资源的禁止性行为规定

《条例》第二十四条规定：“湿地内禁止下列行为：（一）擅自开（围）垦、填埋、占用湿地或者改变湿地用途；（二）擅自排放湿地蓄水或者修建阻水、排水设施，截断湿地与外围的水系联系；（三）擅自采砂、采石、取土、采集泥炭、揭取草皮；（四）擅自猎捕、采集国家和省重点保护的野生动植物，捡拾或者破坏鸟卵；（五）擅自新建建筑物和构筑物；（六）向湿地投放有毒有害物质、倾倒固体废弃物、排放污水；（七）破坏野生动物重要繁殖区及栖息地，破坏鱼类等水生生物洄游通道，采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物；（八）破坏湿地保护设施设备；（九）其他破坏湿地及其生态功能的行为。”

（八）扩大湿地保护方式

我省湿地处于需要“抢救性”保护阶段，努力扩大湿地保护面积是当前湿地保护工作的首要任务，除了建立湿地自然保护区外，还应该结合实际，采取积极措施在适宜地区建立湿地保护小区、湿地公园、湿地多用途管理区等方式加强湿地保护管理。因此，《条例》第十八条、第十九条、第二十条从不同的层次、阶段进行了区别规定，旨在充分发挥各方面力量加大湿地保护的力度，加快湿地保护的步伐。

（九）突出林业主管部门在湿地内建设、利用、管理中的事前审批监督作用

湿地保护管理是林业主管部门的法定职责，保护好湿地是林业主管部门义不容辞的责任。因此，为了突出林业主管部门在湿地内建设、利用、管理中的事前审批监督作用，《条例》第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条分别对建设工程占用湿地、临时占用湿地、开发湿地旅游资源进行了规定，明确林业主管部门在上述行为审批前的监督职能。

（十）细化湿地内违法行为的法律责任

《条例》第三十九条规定：“违反本条例第二十四条规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府有关部门和省林业主管部门所属的湿地管理机构按照职责分工，责令停止违法行为，限期改正，并按照下列规定处以罚款；造成损失的，依法赔偿损失；有违法所得的，没收违法所得：（一）擅自开（围）垦、填埋、占用湿地或者改变湿地用途的，      （下转第40页）（上接第36页）处以每平方米十元以上二十元以下的罚款；（二）擅自排放湿地蓄水或者修建阻水、排水设施，截断湿地与外围的水系联系的，处以三千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，处以一万元以上五万元以下的罚款；（三）擅自采砂、采石、取土、采集泥炭、揭取草皮的，处以三百元以上五千元以下的罚款；造成严重后果的，处以五千元以上二万元以下的罚款；（四）擅自捡拾或者破坏鸟卵的，处以一百元以上一千元以下的罚款；情节严重的，处以一千元以上五千元以下的罚款；（五）破坏野生动物重要繁殖区及栖息地，破坏鱼类等水生生物洄游通道的，处以一千元以上五千元以下的罚款；情节严重的，处以五千元以上二万元以下的罚款。

(作者单位:省人大常委会法工委法规一处)