当前位置：
为了落实省委、省政府提出的生态立省战略，做好青海湖景区管理立法工作，5月8日至17日，省人大常委会党组副书记、副主任沈何，带领省人大常委会法制工作委员会主任刘建军等一行五人赴浙江、安徽两省，就西湖、黄山等国家级风景名胜区保护管理地方立法情况进行了考察学习。期间通过召开座谈会、实地考察、现场交流等形式，了解学习两省在景区管理立法方面的成功经验，对于从我省实际出发，借鉴外省立法经验，制定好青海湖景区管理条例启示很多。现将有关情况报告如下。
一、两省景区管理立法的基本情况
（一）总体情况。从风景名胜区的数量来看，浙江省有国家级风景名胜区19处，省级风景名胜区40处，数量和湖南省并列，居全国第一位。安徽省有国家级风景名胜区10处，省级风景名胜区28处。两省都属于风景名胜区大省，具有景区数量多、类型全、分布集中、品质优异、景观独特的特点。从风景名胜区立法来看，两省作为风景名胜资源大省，在风景名胜区保护管理立法方面，起步较早、数量较多，积累了较为丰富的立法经验。早在1983年浙江省就制定了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》，开了全国通过立法对单个风景名胜区进行保护的先河。1985年国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》后，安徽省于1989年制定了《黄山风景名胜区管理条例》，对黄山风景名胜区通过立法进行保护、利用、管理作了有益的探索。2006年9月国务院颁布《风景名胜区条例》，两省又根据国家的相关规定和要求，加快了景区保护管理立法的步伐，逐步建立健全了景区保护管理法规体系。浙江省在制定《浙江省风景名胜区条例》的基础上，按照国家级风景名胜区“一区一法”的指导思想，大力推进单个风景名胜区立法工作。截止目前，西湖、普陀山、江郎山和方岩已制定了地方性法规，其他风景名胜区也在逐步列入立法规划或计划。安徽省虽未制定统揽全局的风景名胜区条例，但是特别重视单个景区的立法工作，先后制定和修改完善了黄山、九华山等风景名胜区的管理条例，地方政府也出台了一系列配套政策。总结起来，两省景区管理立法呈现出起步早、规格高、影响大、配套政策全的特点，达到了通过立法切实有效的加强景区保护、利用和管理的目的，特别值得我省学习。
（二）西湖风景名胜区立法情况。1983年浙江省人大常委会制定了《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》，这是我国第一部单个景区管理条例，它的制定对西湖风景名胜区的保护利用和管理起到了积极的促进作用，提供了坚实的法制保障。2004年，杭州市依据国务院《风景名胜区管理暂行条例》和《浙江省风景名胜区管理条例》，制定了新的《杭州西湖风景名胜区管理条例》，分为总则、规划、保护、建设、管理、法律责任、附则七章，共六十七条。这个条例内容更加符合上位法的规定，更加适应西湖风景名胜区保护和管理的需要。特别是条例中有关杭州西湖风景名胜区管理委员会职权的确定、规划的编制程序规定、建设项目严格控制规定、行政管理人性化、科学化的规定等内容，在青海湖景区管理立法中应当深入研究、学习和借鉴。
（三）黄山风景名胜区立法情况。1989年安徽省制定了《黄山风景名胜区管理条例》，并于1997年、2006年、2010年先后三次进行了修订，目前正在进行新的修订工作。通过三次修订条例逐步明确了景区的管理体制、管理范围、执法主体、执法权限等重大事项，共三十条，主要规定了黄山风景区管理委员会的职权、规划编制、禁止建设的范围、景区资源保护、法律责任等内容。黄山市人民政府及其有关部门根据条例规定，针对黄山风景区实际，相继制定了几十个配套文件和制度，为条例的实施奠定了制度基础。条例颁布实施以来，黄山风景区的保护管理水平不断提高，管理体制机制不断优化，黄山风景区的知名度与美誉度不断提升，对外影响不断扩大。黄山风景名胜区立法所形成的“黄山模式”，对全国各地制定风景名胜区管理条例具有较大的影响。
二、两省单个景区管理立法的基本经验
浙江、安徽两省针对单个景区管理的立法都体现了“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的总原则，主要规范了管理体制、规划、建设、保护、利用、法律责任等内容。
（一）关于景区管理体制的规定。国务院《风景名胜区条例》第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”浙江、安徽两省对单个景区管理体制的规定也是在风景名胜区所在地设立风景名胜区管理委员会，由管理委员会负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。
《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》第五条规定，杭州市人民政府设立杭州西湖风景名胜区管理委员会，对西湖风景名胜区实施统一管理。主要职责有：一是编制西湖景区规划和经济社会发展计划，经批准后组织实施；二是对风景名胜资源、自然生态环境实施保护和管理；三是负责景区的规划、土地、房产、建设管理的有关工作；四是负责景区的环境保护、市政市容、环境卫生、林业林政、园林绿化、文物和水资源保护工作；五是负责景区的财政、国有资产、统计、审计、物价、人事、劳动和社会保障以及财务会计监督工作，协助税收征管工作；六是协调、配合有关行政主管部门派驻风景名胜区的分支机构或派出机构的工作。条例还规定了景区外围保护地带由所在地的区人民政府负责管理。风景区管委会应当参与风景区外围保护地带的保护、规划和建设。
《黄山风景名胜区管理条例》第四条规定，黄山市人民政府设立黄山风景区管理委员会。管理委员会主任由市长兼任。管理委员会在黄山市人民政府领导下，主持风景区的管理工作。主要职责有：一是保护风景名胜资源、自然生态环境；二是组织实施风景区规划，合理开发风景名胜资源；三是审查、监督有关的建设项目；四是建设、管理和保护基础设施及其他公共设施，改善游览服务条件；五是负责封山育林、植树绿化、护林防火、防治林木病虫害和防止水土流失；六是做好爱护黄山、保护黄山的宣传教育工作。条例还规定风景区内的所有单位必须服从管委会的统一管理。
从规定的内容来看，二者都明确列举了管委会的具体职权，两地的景区管委会可行使所在地人民政府在风景名胜区范围内授予的部分行政管理职能，却不完全具有人民政府的职能。西湖景区管委会被赋予的管理职权范围更广，黄山市则由市长兼任管委会主任。对比我省《青海湖景区管理条例（草案）》，其第四条只规定了省人民政府设立的青海湖景区保护利用管理局负责青海湖景区建设规划、保护利用、监督管理和促进旅游发展的工作，却没有明确划分其职权，略显粗放，不利于今后的管理。
（二）关于规划的相关规定。科学编制规划，并依法严格执行规划是保护好景区并永续利用的前提。国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区规划的编制审批作了严格的规定，并对国家级风景名胜区和省级风景名胜区的规划编制作了区分规定。浙江、安徽两省在规划的编制、审批程序规定上甚至严于国家规定，以保证规划的科学性、严肃性。
《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》第十二条规定：“风景区总体规划由市人民政府组织编制，经市人民代表大会或其常委会审议通过后，按规定程序逐级上报国务院审批。风景区详细规划和风景区控制性详细规划由风景区管委会会同规划等有关部门依据风景区总体规划编制，经市人民政府核准，并经市人大常委会审议通过后，按规定报省建设行政主管部门批准，并抄送省有关行政主管部门。”第十三条规定：“风景区规划经批准后应当严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。确需对风景区规划的内容进行调整或变更的，应当按原审批程序重新报批。”
《黄山风景名胜区管理条例》第五条规定：“黄山市人民政府根据国务院批准的黄山总体规划，组织编制风景名胜区的详细规划，经市人民代表大会常务委员会审议，由省建设主管部门报国务院建设主管部门审批。”
比较国务院《风景名胜区条例》的规定，二者都增加了规划依法报批或修改要经所在地市人大常委会审议的规定，使规划的编制程序更加严谨完善，为确保规划的科学性、严肃性奠定了基础。对比我省《青海湖景区管理条例（草案）》第八条、第九条的规定，除重审上位法的规定之外，没有进一步明确规划的编制和审批程序，刚性约束不够，难以确保规划的科学编制和有效实施。
（三）关于景区内建设的规定。国务院《风景名胜区条例》对风景名胜区内的建设作了原则性规定，其中第三十条规定：“风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。”浙江、安徽两省对其做了进一步细化，作了更加严格的限制性规定。
《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》第十七条规定：“禁止在风景区内设立各类度假区、开发区以及类似的特殊区域。禁止在风景区内新建、扩建工厂、宾馆、招待所、别墅、度假村、培训中心、大型文化娱乐设施、医院、疗(休)养机构等，原已建成的不得扩大规模，并应当积极创造条件予以外迁。禁止在风景区及其外围保护地带内修建危害安全、破坏景观、妨碍游览的工程项目和设施。对已有的不符合规定的项目和设施应当依法予以拆除。禁止在风景区内设置储存易燃易爆和有毒有害物品的仓库、堆场。”第三十一条规定：“禁止在风景区内新建、改建、扩建索道、缆车、大型体育设施和游乐设施、标志性建筑。”
《黄山风景名胜区管理条例》第六条规定：“风景区内，禁止建设工矿企业，不准新建、扩建办公楼、宾馆、招待所、休养、疗养机构及其他有碍景观的工程设施；原有建筑物应进行清理整顿，凡污染环境或有碍观瞻的，应限期拆除或外迁。在风景区内不准储存易燃易爆、有毒物品。保护带内，禁止建设污染环境或破坏生态、景观的工厂和设施。汤口镇的建设规划、建筑物的设计，要与风景区的景观相协调。”
我省《青海湖景区管理条例（草案）》将规划与建设并列为一章，对于景区内建设的控制不够严格，没有针对青海湖景区的实际和特点作有特色的规定，规定不够细，缺乏操作性，应当进一步研究修改。
（四）关于协调景区开发利用与保护当地群众利益方面的规定。国务院《风景名胜区条例》第三十八条第二款规定：“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。” 结合上位法的原则性规定，两省都结合实际作了细化规定。
《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》第三十五条第二款规定：“风景区内各单位已有的住宅应当逐步搬迁。风景区内的危险房屋以及因改善风景区环境和基础设施建设需要拆除的集体土地上的住宅，由风景区管委会统一收购。其所有权人安置的具体办法，由市人民政府另行规定。”第四十七条规定：“市人民政府应当严格控制并逐步减少风景区内的常住人口和暂住人口数量，并依法将农村居民建制转为城市居民建制。具体管理办法由市人民政府另行制定。”
《黄山风景名胜区管理条例》第二十四条规定：“对执行本条例，保护和开发风景名胜资源作出重要贡献的单位和个人，由管委会或黄山市人民政府给予表彰和奖励。”条例出台后，黄山市政府也制定了一系列门票收入分成、原住居民利益共享等政策和制度，提高了景区内原住居民保护景区资源的积极性，为切实保护好黄山奠定了群众基础。
在协调景区开发利用与促进当地经济发展、保护当地群众利益方面，《青海湖景区管理条例（草案）》作了较多的规定，共有四条内容，比如草案第六条规定：“景区管理局应当通过帮扶、共建等方式引导、支持农牧民群众转变生产方式、调整产业结构，发展乡村旅游业，提高青海湖景区农（牧）民生活水平。”虽然这方面的规定内容比较多，但这些规定都比较原则、宏观，缺乏具体内容，操作性不强。
三、对青海湖景区管理立法的几点启示
为了推进生态文明建设，加强青海湖景区管理，有效保护和永续利用青海湖景区资源，规范青海湖景区旅游发展，青海湖景区管理立法已迫在眉睫。通过立法保护和利用好青海湖这个全国最美湖泊，是功在当代、利在千秋的大事，我们一定要站在一个比较高的角度来谋篇布局、统筹兼顾。目前，《青海湖景区管理条例（草案）》已经省政府常务会议审议，提请省人大常委会审议，即将进行一审。下一步的立法过程中如何突出重点、体现特点、理顺管理体制、增强可操作性是修改完善条例的重点。根据此次学习考察，结合本省实际，提出几点想法：
（一）关于条例的体例和结构。《青海湖景区管理条例（草案）》将“规划”和“建设”的内容合并为一章作了规定，鉴于“规划”和“建设”是条例的最主要内容，建议分两章进行规定，并在草案的基础上进一步细化，增加有关内容。条例整体结构可考虑分为“总则、规划、建设、保护、利用管理、法律责任、附则”七章内容。
（二）关于景区的管理体制。理顺管理体制机制是景区管理立法中最基本、最重要的内容，将对景区保护和管理利用产生重大影响。建议进一步明确景区管理机构的职权，清晰划分景区管理机构与景区所在地州、县、乡政府的职责分工。 （下转第24页）（上接第21页）同时明确规定青海湖景区管理局与当地政府的具体协调机制，明确协调机构工作程序和工作内容，以保证协调机制真正发挥作用。
（三）关于景区规划的编制。规划的科学制定和依法严格执行是确保景区保护利用各项措施落到实处的基本保证。建议对景区各项规划的编制、审批和修改程序作更加严格、更加明晰的规定，同时进一步合理调整景区各项规划与景区所在地镇规划、乡规划和村庄规划编制的关系，注意符合城乡规划法和我省城乡规划法实施办法的有关规定，以保证规划的科学性、严肃性和有效性。
（四）关于景区内建设的规定。景区内的无序、低层次建设不仅将影响景区整体景观的协调性，甚至会对景区资源造成不可逆转的破坏。建议进一步加强对景区内建设项目的严格控制，对景区内重大建设项目规定更加严格的前置程序。要更加明确规定禁止建设、依法合理建设的范围，保护景区的原貌和整体性，避免低层次、重复性和破坏性建设，为以后的建设利用留有余地。
（五）关于协调景区开发利用与保护当地农牧民群众利益的问题。建议可适当考虑通过行政、经济、政策支持等多种手段建立健全景区开发利用收益与当地农牧民群众共享机制，也可考虑授权省政府制定具体的利益共享制度，使景区开发利用与促进当地经济社会发展、保护当地群众利益之间的关系更加协调。
（六）关于法律责任的规定。建议按照上位法的有关规定，细化法律责任、明确执法主体，提高违法成本，使一切单位、组织和个人不敢违法、不愿违法、不能违法，以达到切实保护景区资源的目的。