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三、《中华人民共和国循环经济促进法》简析
（一）循环经济促进法特点。一是坚持减量化优先的原则。“减量化、再利用、资源化”作为循环经济的基本要求，循环经济促进法将“减量化、再利用、资源化”作为定义循环经济概念的主要内容，并分章对这三个原则进行了具体化的规定。但根据我国的实际情况，在全面体现“减量化、再利用、资源化”的同时，强调坚持减量化优先的原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，即强调再利用和资源化，而我国正处于工业化高速发展阶段，能耗物耗过高，资源浪费较为严重，前端减量化的潜力很大，要特别重视资源的高效利用和节约使用，发展循环经济应当在技术可行、经济合理和环境友好的条件下，以减量化优先为原则。循环经济法规定，发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。二是强调发展循环是全社会的责任，对政府、企业事业组织、公民都规定了相应的责任。政府职责方面规定：县级以上人民政府应当建立发展循环经济的目标责任制，采取规划、财政、投资、政府采购等措施，促进循环经济发展。企业义务方面规定：企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。公民义务方面规定：公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量。三是坚持约束性和激励性相结合。由企业在贯彻循环经济的要求时，大多数情况会和企业追求经济效益产生冲突，许多行业所需资源的开发成本要大大低于循环利用，完全按照市场原则，由企业主动实行减量化、再利用、资源化，是不现实的，用法律规定的强制性约束措施，推行循环经济的发展，是各国普遍采取的措施。循环经济法规定了一些必要的约束性措施，并对违反这些规定的行为，设定了严格的法律责任。与此同时，也注重发挥激励措施的作用，从财政资金支持、税收优惠、金融支持、政府采购等多方面规定了激励措施。四是坚持普遍要求与重点管理相结合，坚持原则性与具体化相结合。作为保障促进循环经济方面的基本法，循环经济法规定了适用于各地区、各行业、各环节的基本原则和基本制度，同时，对于重点行业和重点企业也规定了具体的管理措施。五是体现了以生产者为主的责任延伸制度。生产者责任延伸制度指生产者应承担的责任，不但在产品的生产过程之中，而且还要延伸到产品的整个生命周期，特别是废弃后的回收和处置。过去，产品的生产者只对产品本身的质量承担责任，而生产者责任延伸制度则要求，生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段。生产者责任延伸制度提出后，发达国家在环境保护和循环经济方面的法律中多采用这种责任制度。我国在清洁生产法和固体废弃物处理法中已有这方面的规定。循环经济法根据产业的特点，对生产者在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作出了明确规定。
（二）循环经济促进法规定的基本管理制度。一是产业政策引导和循环经济规划制度。产业政策是指国家根据国民经济发展的内在要求，调整产业结构和产业组织形式，并使供给结构能够有效适应需求结构的政策措施。产业政策主要是以国务院通知决定、意见或国务院部门的行政规章的形式发布。产业政策对于推进循环经济的发展有着重要的意义，现实中许多产业政策在保护环境、减少污染物排放、节约能源、提高资源使用效率、促进清洁生产、废物综合利用等方面都发挥着重要的作用。因此，循环经济法规定，国家制定产业政策应当符合发展循环经济的要求。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。循环经济法要求，县级以上人民政府在编制国民经济和社会发展规划、区域规划以及城乡建设、环境保护、科学技术发展等规划时，应当明确提出发展循环经济的目标和要求；同时规定国务院和设区的市级以上政府有关部门应当编制全国和本行政区域的循环经济发展规划，并规定了编制循环经济发展规划的程序和内容。二是污染物排放和建设用地用水总量控制制度。循环经济促进法明确要求各级政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标。三是循环经济考评制度。要求建立和完善循环经济评价指标体系，并根据评价指标，对政府及其负责人进行考评。四是重点行业企业监督管理制度。循环经济法规定，国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。五是循环经济统计和标准化管理制度。六是循环经济统计制度、标准体系和产品资源消耗标识制度。七是激励制度。促进循环经济发展，仅靠行政强制手段是不够的，必须建立合理的激励机制，调动企业的积极性，鼓励采取循环经济的模式。循环经济法从财政、税收、价格等多方面规定了激励措施。八是法律责任制度。
四、其他省区循环经济立法情况分析
近年来，国家在部分省区建立了循环经济试验区，各省区的循环经济发展逐步推开，一些省区市也开始展开循环经济方面的地方立法。但到目前，已颁布实施的地方性法规并不多，有贵阳市建设循环经济生态城市条例、陕西省循环经济促进条例、甘肃省循环经济促进条例、深圳经济特区循环经济促进条例、大连市循环经济促进条例等几部地方性法规，重庆、浙江、广东等省市的相关法规正在制定当中。
上述几部法规，在遵循国家法规定的基本原则和基本管理制度的前提下，根据本地区的实际情况，在规划、管理、减量化和再利用资源化等方面规定了一些具体措施，各具特色。在结构方面，在内容安排的顺序上和国家法基本一致，仅有个别章名与国家法不同。在主管部门方面，陕西省明确规定发展与改革部门负责循环经济组织协调和监督管理工作，是循环经济的综合管理部门。大连市没有明确规定主管部门，采用了国家法“循环经济综合管理部门”的表述。规划方面，陕西省、大连市对工业园区循环经济规划的制定程序和内容作了规定。在评价考核制度方面，陕西省规定要将考核结果向社会公布。在合理包装方面。陕西省规定，包装物的设计和生产，应当符合产品包装标准，提高包装材料利用效率，优先使用可再利用或者可再生利用的材料。产品生产者应当在产品或者包装物的显著位置，标明产品及其包装物被最终使用后进行再利用或者处置方法等信息，禁止过度包装。在公共设施节约方面，陕西省规定，市政公共设施从竣工验收之日起，除因安全隐患、公共利益需要以外，在安全使用期限内不得拆除、翻建；安全使用期限内确需拆除、翻建的，须经人民政府批准，方可拆除、翻建。在公共机构节约方面，大连市规定，固定资产投资行政主管部门应当严格控制公共机构建设项目的建设规模和标准，统筹兼顾节能投资和效益，对建设项目进行节能评估和审查；对未通过节能评估和审查的项目，不予批准或者核准建设。公共机构建筑装修完成后八年内能够正常使用的，不得再次装修。
五、对我省开展循环经济立法的认识
（一）我省循环经济立法的指导思想
国务院关于发展循环经济的若干意见中提出，我国发展循环经济的指导思想是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，以提高资源生产率和减少废物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，强化节约资源和保护环境意识，加强法制建设，完善政策措施，发挥市场机制作用，促进循环经济发展。这个指导思想是我们在循环经济发展中必须遵循的重要指导思想。我省是一个开展循环经济试点工作较早的省份，几年来在发展循环经济的实践中，逐步形成了一些符合省情的发展思路。省委、省政府根据国家在循环经济方面的基本方针政策，根据实际提出的我省发展循环经济的指导思想，是我们进行循环经济方面地方立法的重要指导思想。青海省人民政府办公厅转发省发展改革委关于青海省发展循环经济实施意见的通知（青政办［2006］66号）中，提出我省发展循环经济的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持循环经济理念，以经济建设为中心，以经济结构调整为主线，以循环经济项目建设为切入点，以提高资源利用率和减少废物排放为核心，以建设清洁生产企业、生态工业园区和环境友好型社会为重点，以技术创新和制度创新为动力，转变经济增长方式，推进资源综合开发、有效配置和循环利用，强化节约资源和保护环境意识，建立循环经济法规体系和科技支持体系，积极发挥政府、企业和公众的作用，建设具有青海特色的循环经济，努力实现环境、经济与社会的和谐发展。
（二）地方循环经济立法目的
1.提高资源利用效率。资源利用效率是衡量循环经济发展水平的基本指标，提高资源利用效率可以通过三种方式来实现。一是通过优化产业结构，改变消费方式，从根本上提高资源利用效率；二是通过技术工艺的改进、创新和加强管理，降低资源的消耗，通过产业链、消费链的耦合和社会的合作，实现对自然资源的合理利用，实现资源利用的减量化；三是通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的用量。近年来，我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，同时也付出了重大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，广大人民群众对此反应强烈。目前，我国资源总量和人均资源严重不足，我省的情况同国家的整体形势是一样的，资源总量和人均量都较低。因此，提高资源利用效率，是我们进行循环经济地方立法的首要目的。
2.保护生态环境，减少污染的排放。青海被誉为“中华水塔”，是全国乃至东南亚地区重要的生态屏障、北半球气候变化的启动区和调节区。由于特殊的地理位置、复杂的地质地貌以及高寒、干燥的高原大陆性气候，又决定了青海是我国生态环境脆弱和生态问题比较突出的地区。尤其是受到全球气候变暖的影响，该地区的原始生态系统结构发生了很大变化，整个调节功能、循环功能以及承载功能均呈现出下降趋势，草原、森林植被减少，湖泊、湿地面积在缩小。更让人担忧的是，“三江源”地区既是世界高海拔地区生物多样性最集中的地区，又是我国生态系统最脆弱和最原始的地区之一。尤其是近年来由于受到人为因素的破坏，草场退化与沙化加剧、鼠虫害猖獗，水土流失日趋严重，使世界上许多珍奇野生动植物失去繁衍生息领地，处于濒危的物种已占地区物种总数的15%—20%，高于世界10%—15%的平均水平。我省的生态形势严峻，我省生态环境不仅关系全国的生态安全，而且关系到全球的生态安全，保护和建设好生态环境是青海省的重大历史任务。因此，保护生态环境，是我们进行循环经济地方立法的一个重要目的。
3.促进我省经济实现可持续发展。目前，我省资源开发尚处在初级阶段，产品多为能源和原材料，产业多系采集和挖掘业，产业链条短，资源综合利用效率低，经济增长主要依靠资源、资本、土地和劳动力等要素投入来推动。今后，要通过发展循环经济，推动资源单项开发向综合开发利用转型，提高资源加工型企业的技术装备水平和集约化程度，促进资源开发方式由过去的原料输出型向综合利用和精深加工方向发展，实现合理开发资源，节约利用资源，优化资源配置，促进资源的高效利用、循环利用，最大限度地减少和降低因矿产资源开发造成的环境污染、生态破坏，创造高原地区循环经济的模式，建设新型工业化基地，实现可持续发展。发展循环经济是我省实现可持续发展的重要途径，因此，可持续发展是我们进行循环经济地方立法的根本目的。
（三）我省循环经济立法中应重点规范的几项内容
1.明确政府及有关部门在循环经济方面的管理职责。发展循环经济，需要政府、企业和公众的共同努力，建立健全循环经济所需要的社会制度框架，政府责无旁贷。在循环经济方面的地方立法中,合理界定政府、企业和公民在循环经济方面的义务，其中明确界定政府职责是一个重点。在明确规定政府职责的同时，要注意规范好政府部门之间在循环经济发展方面的分工。循环经济的推行和实施涉及到经济综合、宏观调控、环境保护、科学技术、农业、建设、国土、水利、质检、统计、税收、财政、政府机关事务管理等诸多行政部门。发展循环经济离不开上述任何一个部门的积极参与和配合。良好的管理体制必须既能够发挥各个部门的优势，使其各司其职，又能够保证循环经济方针、原则、制度的统一。因此，规定好政府有关部门的职责对于保障循环经济的发展是立法应当解决的一个重要问题。循环经济法规定，国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。这个规定是我们在进行职责方面规定的一个重要依据。总体上来说，我省在这方面也应按照国家法规定，确立统一监督管理与协同监督管理相结合的管理体制。关于主管部门，国家法并没有采取明确规定具体部门的表述，而是采取了“循环经济发展综合管理部门”这种称谓，这是考虑到全国各地的情况不一样，如果规定具体部门，不能完全符合各地的实际情况。其他省区在这方面有两种表述，一种是采取用了国家法的表述方式，即“循环经济发展综合管理部门”。另一种是明确规定了具体的管理部门，有的是发改部门，有的是经济与信息化委员会。我们认为我省应明确规定由发改部门负责。关于协管部门，国家法只点了环境保护部门，这是考虑到环境保护部门在循环经济方面也担负着重大的责任，虽然是协管部门，但相对其他协管部门，相对来说职责更大一些。我们在立法时，是否需要将其他一些主要的协管部门列出需要进行研究。考虑到循环经济的发展，其实涉及经济社会发展的许多方面，许多部门都担负着重要的职责，应采取方式对各部门的职责作出规定。我们认为有两种方式可以采取，一是在法规中列出除环保部门以外的其他部门，如科学技术、农业、建设、国土、水利、质检、统计、税收、财政、机关事务管理等行政主管；二是规定政府应当明确各部门在循环经济发展方面的职责。第二种，更有操作性，更有利明确职责，促进循环经济的发展。
2.进一步细化循环经济规划编制方面的规定。关于规划制度有两方面的内容。一是国民经济和社会发展规划、计划和科技发展、环境保护等重要的专项规划应包含循环经济的内容。二是发展循环经济本身需要进行规划。虽然国家法在规划方面已作了要求，考虑到规划是循环经济立法中的重要内容，在发展循环经济中发挥着重要作用，因此建议，在立法中规定这一制度。一方面要重申国家法关于规划编制方面的规定；另一方面，要根据我省实际作一些细化的规定。大连市循环经济促进条例规定，市及区（市）县人民政府有关主管部门应当按照管理范围制定再生水利用及再生水利用设施建设规划，废物回收、处理、再利用规划，公共机构既有建筑节能改造计划；有关区（市）县人民政府相关主管部门应当指导本行政区域各类农业园区制定循环经济发展规划；各类产业园区及其他产业聚集区应当制定循环经济发展规划。制定前款规定的产业聚集区循环经济发展规划，应当包括产业定位、产业链选择、能量梯级利用、土地集约利用，水的分类利用、再利用及再生利用，企业共同使用的基础设施及基础设施建设等内容，并由循环经济发展综合管理部门组织有关专家进行论证。参照大连市的经验，根据我们省有两个循环经济试验区的实际，我们建议，立法中应明确规定试验区编制规划，以及程序内容等方面的规定。
3.明确生产者责任延伸制度。在传统上，生产者对产品的责任被界定在产品的设计、制造、流通和使用阶段，而产品废弃后，则由地方政府对废弃物负责处理，生产者不再承担责任；在生产者责任延伸制度下，传统的生产者责任扩展到产品的整个生命周期，将废弃物的处置责任从地方政府全部或部分的转移向生产者，生产者对其产品从摇篮到坟墓都将承担相应的责任。这样，目前由整个社会承担的产品废弃物回收、处理和处置等环境成本转给生产者承担。为了追求利润最大化，生产者就有动力设计更易于回收处置和再利用的产品，以降低产品废弃物管理的成本，达到资源高效利用和减少环境危害的目的。在青海省循环经济立法中，应当研究并规定生产者责任延伸制度，扩大产品生产者的责任，即生产者不仅承担现行产品质量法所确定的产品质量责任，而且要承担产品的选材、生产加工以及产品使用过程中所发生的环境责任，承担产品使用、废弃的环境责任，要使产品的决策者、生产者、设计者、销售者、使用者、处理者等各自承担起相应的环境资源保护责任。特别是对生产者而言，即使在其生产的产品被人使用、被人废弃后，仍负有一定的对其产品进行适当的循环利用和处置的责任。
4.制定符合我省实际、操作性较强的激励措施。循环经济法将激励措施作为一项促进循环经济发展的重要制度做了专章规定。从设立循环经济发展专项资金，对循环经济方面的科技术创新进行财政支持，在税收方面给予优惠，加强重点领域的投资和金融支持，实施有利于循环经济发展的价格、收费和押金制度，实行有利于循环经济的政府采购政策，对在循环经济发展中做出突出贡献的单位和个人给予表彰等方面规定了激励措施。我省在落实循环经济法的激励措施的同时，为了促进循环经济的发展，我省也制定出台了一些激励政策。一是设立专项资金，支持循环经济发展。二是初步建立支持循环经济发展的资源税财税体制。三是制定优惠政策鼓励企业提高资源综合利用率和减少废物排放。在进行循环经济的地方立法时，应对这些优惠措施的实施情况作认真的研究分析，对在实践中取得较好效果，并且合适在法规中明确的内容，吸纳到法规中，使这些措施更好地促进我省循环经济的发展发挥作用。
5.强化法律责任方面的规定。一是行政处罚规定要符合行政处罚法。在地方立法中，作行政处罚规定时，一个重要的原则就是要符合行政处罚法的规定。在循环经济综合性法规中，要对有关的上位法（法律和行政法规）中的行政处罚的规定，进行认真的研究、梳理，对上位法已规定有行政处罚的，地方性法规需要细化的，一定要在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。对地方性法规中规定的一些禁止性的规定，可以设定行政处罚，但对规定的处罚的种类及幅度要认真考虑，做到行政处罚法规定的以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的要求。二是处罚要有一定的力度。目前有些法规中的处罚幅度较轻，起不到预防和纠正违法行为的作用。以环保处罚为例，罚款金额一直在几万元左右徘徊，一些高污染企业每吨废水的治理成本一般都在两元以上，偷排每日的净收益就是几万元，而依照环保法有关规定，环保部门对不法排污的罚款最多也只有十万元，导致企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。对相关企业责任人和行政官员的处罚，执法部门更是力不从心。因此，在制定循环经济方面的综合性法规时，对于严重的违法行为，特别是对环境造成严重污染的行为，一方面要提高罚款额度的上限、提高排污费的征收标准，利用经济杠杆调节企业，迫使企业违法要付出更大的经济成本；另一方面，是赋予执法部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业停产整顿和出现严重环境违法行为的地方政府停批停建项目权等。三是要规定政府、主管部门及其工作人员的法律责任。以前立法中有一种错误的观念，认为法律责任仅仅是给相对人规定，导致地方立法中法律再现的规定基本上都是行政处罚，而没有政府、主管部门违法法规规定的责任、义务而应承担的责任。在进行循环经济方面的立法时要请注意避免这个问题。发展循环经济需要政府、企业、公民共同努力，特别是政府及有关部门承担着规划、管理、提供保障等重要的职责，如果这些职责得不到较好的履行，对于发展循环经济的负面影响是很大的。因此，法律责任方面应对政府、主管部门及其工作人员不履行法定职责，不作为、乱作为的行为规定法律责任。
（作者单位：省人大常委会法工委法规一处）