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人大工作作为党的工作的重要组成部分，必须围绕中心、服务大局，依法履行好自身的各项职责。这是做好新时期人大工作的基本原则。
多年来，我省各级人大及其常委会从人大工作的定位和特点出发，紧紧围绕全省经济社会发展大局，集中力量，突出重点，依法履行各项职能，为保障和促进富裕文明和谐新青海建设做出了积极贡献。有立法权的全省各级人大及其常委会坚持把地方立法与改革发展稳定的决策紧密结合起来，共制定和批准地方性法规、自治条例、单行条例315件，其中现行有效的248件，废止67件，为我省改革开放和现代化建设提供了坚实的法制基础。具体来讲，围绕推动经济持续快速健康发展，制定了有关促进中小企业发展、个体工商户及私营企业权益保护和土地、水利工程、道路运输、重点农田保护、房地产、非税收入管理、资源开发与保护等方面的法规和条例；围绕保障和改善民生，制定了有关加强教育、社会保障、文化卫生、饮用水安全等方面的法规和条例；围绕生态文明建设，制定了有关水土保持、污染治理、造林绿化、森林管护、水资源及草原保护、生态环境保护等方面的法规和条例；围绕构建和谐社会，制定了有关社会治安综合治理、预防和制止家庭暴力、企业民主管理、妇女儿童权益保障、宗教事务、人民调解等方面的法规和条例，其中宗教事务、人民调解等方面的立法，走在全国同级地方人大立法前列。全省各级人大常委会围绕改革发展稳定大局和人民群众普遍关注的问题，综合运用多种监督形式，加强对政府、法院、检察院的监督，保障了宪法和法律法规在我省的正确实施。特别是2009年玉树强烈地震发生后，省人大常委会按照省委的决策部署，及时调整工作计划，先后听取和审议了省政府关于玉树地震抗震救灾和灾后重建工作情况、抗震救灾资金物资管理使用情况等报告，作出了《关于玉树地震灾区有成员伤亡家庭再生育的决定》和《关于玉树州县乡人大换届选举延期进行的决定》，多次组织在青全国人大代表和部分省人大代表视察调研灾民安置和灾后恢复重建工作，提出意见建议。全省各级人大及其常委会也大力支持玉树抗震救灾和灾后重建工作，发挥了重要作用。
总体上看，全省各级人大及其常委会坚持围绕中心、服务大局，为推动中央重大决策部署的贯彻落实，促进解决青海经济社会发展中的一些突出问题作出了积极努力，彰显了中国特色社会主义根本政治制度的优势。但是，从我们近期调研的情况看，基层一些同志对服务中心工作的认识和具体做法还不适应坚持和完善人民代表大会制度的要求，需要我们认真思考，并加以改进。
一、现象及影响
根据省委要求和省人大常委会年度工作计划，今年3月份以来，省人大常委会组成调研组，由常委会有关领导带队，赴各州地县和部分乡镇，调研督查全省人大工作会议精神贯彻落实情况。在调研过程中了解到这样一种情况：有的县乡人大及其常委会的领导同志把主要精力放在项目建设上，有的参与企业工作，有的参与重点项目建设，有的直接挂帅招商引资工作；有的人大领导同志长期抽调到党建、维稳等专项工作中，没有时间和精力参加人大的会议和活动，无法履行自身的职责。应当特别注意的是，乡镇人大“行政化”现象较为普遍，有的乡镇党委、政府的负责人把人大看作党委、政府的一个工作部门，有的乡镇党委安排人大主席(副主席)从事党委组织、宣传等工作，有的乡镇党委安排人大主席(副主席)从事招商引资、计划生育、城镇建设等行政工作，乡镇人大主席(副主席)把党务、行政事务管理得井井有条，却无暇顾及人大本职工作。
从表象上看，人大的领导同志从事上述工作，是根据同级党委的统一安排，围绕当地改革发展稳定大局，服从和服务于当地中心工作，更好地发挥这些同志工作专长、领导经验和社会影响力的优势，似乎没有什么不妥。但从我国根本政治制度和宪法法律层面上说，这种分工或做法有悖于人民代表大会制度的运作要求，有违于宪法、地方组织法和青海省乡、民族乡、镇人民代表大会工作条例的规定，有损于人大的形象和权威。
我国宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大与“一府两院”是产生与被产生、监督与被监督的关系。各级政府作为行政机关，是本级国家权力机关的执行机关，人大与政府还存在决定与执行的关系。地方组织法规定，县级以上地方人大常委会的“组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务的，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务”。我省乡镇人大工作条例规定，“乡、民族乡、镇人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席职务或者国家行政机关的职务”。法律法规之所以这样规定，主要是为了保证人大及其常委会能够切实行使对“一府两院”的监督等职权，根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人大常委会有权监督“一府两院”及其工作人员，任免、撤销“一府两院”个别副职领导人及其他组成人员，如果常委会组成人员担任了这些部门的职务，就会影响人大常委会对“一府两院”的监督权和任免权。常委会组成人员、乡镇人大主席或副主席不得兼任“一府两院”的职务，还可以保证其集中精力干好国家权力机关的工作。从宪法、地方组织法和我省乡镇人大工作条例的规定来看，人大常委会的领导同志、乡镇人大主席或副主席直接从事政府的行政工作，是不符合法律规范和法治精神的。
宪法法律还规定，人大统一行使国家权力，但不代行行政权、审判权、检察权。人大根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这就是说，各国家机关虽然目标完全一致，都是在中国共产党领导下，在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，为建设中国特色社会主义服务，但分工不同、职责不同，实现目标的路径和方式方法也不同。人大的基本职责是从事和推进社会主义民主法制建设，直接为发展社会主义市场经济定规则，保障和促进各项建设事业的发展，并依法保障广大人民群众的政治、经济和文化权益，让老百姓过上有尊严、更体面的幸福生活，更好地调动广大人民群众投身现代化建设的积极性和创造性。从这个意义上说，人大服务当地中心工作，必须从人大工作的定位和特点出发，人大搞好立法、监督、重大事项决定、人事任免和代表等工作，把应该做的事情做好，通过法定程序把党的主张、人民的意愿转化为国家意志，并保障和推动其有效实施，就是服务中心、服务大局。
二、原因分析
基层人大及常委会的一些同志直接从事党委或政府的工作，其实质是本职工作不作为、服务中心工作不到位或越位的一种表现。出现这种情况，主要原因在于去年州、县、乡人大换届，一些同志刚从党委、政府的领导岗位转任到人大，对人民代表大会制度理解不深刻，对人大的性质、地位和作用掌握不够，人大工作到底如何搞，有些吃不准，思维方式、工作方法还没有完全适应人大工作要求，所以往往有抓“副业”而放弃“主业”的现象。除此之外，还有一些认识上的原因和体制机制上的原因。主要表现在：
(一)有些人大领导同志对人大工作价值取向和价值判断的认识有偏差。大多数人大工作者特别是在人大工作一段时间的老同志在关于人大工作的政治认同和角色定位方面，做得很好，作出了表率。一些刚从党委、政府领导岗位或工作部门转到人大工作的同志往往认为到人大工作权力小了，任务少了，工作轻了。往往有四种感受：一是轻松感，认为人大工作不是二线但也不是火线和热线，不像党委、政府责任那么大，工作那么重；二是失落感，认为不像党委、政府那么有实权，个人意见不管用了，社会地位低了，社会价值小了；三是束缚感，认为人大工作时时处处都在法律法规和必要程序的约束之下，“多也不好，少也不好”，“深也不是，浅也不是”，有一点束缚手脚的感觉；四是棘手感，认为依法履职必然会得罪人，不敢也不愿仗义执言，免得在“最后一站”落下“刺儿头”的名声。基于这种价值认同和角色定位，从而工作的主动性、积极性和创造性不够，缺乏信心，顾虑较多。这些同志自身认识模糊，不清楚干什么、怎么干，无所作为，很容易被“抓差”，被“行政化”。
(二)有些基层党委领导人大工作的机制不健全。有些地方党委对人大工作领导的制度和机制不健全，加强人大工作的办法不多、措施不实，工作中时紧时松，甚至不问不闻，忽视人大应有的法律地位和工作职能，对人大工作不重视、不支持、不关心。少数基层党委领导同志对新形势下加强人大工作的重要意义认识不足，认为人大是一个“摆设”，“走走形式”，“只不过是履行一下法律程序而已”，没有把人大日常工作列入重要议事日程，平日不考核、不过问，使之处于“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的境地，导致人大职能的相对“弱化”。
(三)有些传统的职权分工模式不利于人大以自身特有的方式服务中心工作。在我国政治体制改革中，人民代表大会制度的进一步完善处于核心位置。虽然宪法和法律明确了人大的性质和地位，但目前的分权制度仍沿袭传统划分模式，人大与政府职权的划分有些还不明晰，人大与政府决定重大事项的范围比较模糊，有待科学界定。有些地区在做出重大决策时，以党委、政府名义联合发文，人大无法行使监督职权。这种传统的职权分工模式，使基层人大的同志在行使职权中畏难情绪重，不敢大胆行使职权，怕对方反感、怕影响关系。
(四)立法工作相对滞后。地方组织法第九条赋予乡镇人民代表大会13项职权，但乡镇人民代表大会没有常设机构，在人民代表大会闭会期间，由谁行使人民代表大会的职权或部分职权，法律没有规定。乡镇人大主席究竟行使什么权力、履行什么责任、怎么履行职责，在法律层面上是个空缺。这无疑从法律上“淡化”基层人大、“弱化”了基层人大的职权。尽管我省乡镇人大工作条例对乡镇人大主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间的职责从六个方面作出了规范，但现实中每个乡镇人大只有一个主席或副主席，主席团又不是常设机构，一个人无法坚持人大“集体行使职权”的原则，难以履行职责、开展工作。
三、几点思考
(一)提高思想认识，切实增强做好服务中心工作的责任感和使命感。认识是行动的先导。人大及其常委会、人大工作者只有充分认识到人大工作的性质、地位和作用，才能勇于担当，服务中心。人大工作是中国特色社会主义民主政治建设的“重头戏”，是党的工作的重要组成部分，肩负着推进民主法制建设重大责任，不是“二线”，而是处在依法履职、服务发展、促进和谐的“前线”，在全局工作中有着特殊的不可替代的地位和作用，与党委、政府工作分工不同，责任一样；路径不同，目标一样；职责不同，使命一样，同样是推进民主法制建设、推动跨越发展的重要力量。人大依法行使职权，特别是对“一府两院”行使监督权，不是“找岔子”、“唱对台戏”，而是一种支持和促进。担任人大及其常委会组成人员职务，实际上是在民主政治建设中扮演一个政治角色。这种角色，是制度安排，是职务行为。人大及其常委会依法行使职权，是实施宪法的需要，是对人民委托职权的政治担当，是必尽的法律责任。
(二)建立健全机制，切实加强党对人大工作的领导。党的领导是人大做好各项工作的根本保证，无疑也是人大服务好中心工作的有力保证。各级党委应把人大工作作为实现科学执政、民主执政、依法执政，提高决策科学化、民主化的制度平台，保障和支持人大及其常委会依法行使各项职权。党委在作出重大决策前，通过多种方式认真听取人大意见，属于宪法和法律规定的应由人大及其常委会审议决定的事项，要依法提请人大讨论决定，把党委的意图通过法定程序变成国家意志；涉及全体人民根本利益，需要人大讨论决定的重大事项，党委应在方针、原则上多研究、多指导，使人大各项工作在党委领导下依法有序进行。支持人大及其常委会认真履行立法、监督、重大事项决定、人事任免等各项职权，不断提高人大工作质量和实效。建议把各级党委领导和支持人大工作、各级“一府两院”接受人大监督支持情况纳入领导班子年度目标考核内容，从体制机制上切实解决“弱化”人大工作的问题。
(三)发挥人大优势，增强做好服务中心工作的信心。人大要服务中心工作，必须要把握人大工作规律，发挥人大的优势。一要发挥政治优势。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是人大工作的政治方向，也是人大工作的政治优势。在党的领导下，把党的主张和人民的意志统一起来，转化为国家意志，这是人大的重要功能，也是做好人大工作的根本保证。各级人大及其常委会必须坚持重大事项向同级党委请示报告制度，每年的工作要点、人代会和常委会议题、立法和监督项目都要请示同级党委同意后实施，使人大及其常委会的各项工作紧紧围绕本地区改革发展稳定大局，始终紧扣党委的中心工作。二是要发挥法律优势。人大工作法律性、程序性都很强，在人大工作必须学习和熟悉法律，养成依法办事的良好习惯。制定法律法规并监督其正确实施，是人大的重要职能，也是人大工作的优势。我们要通过行使立法权和监督权，保证和促进“一府两院”更好地贯彻执行法律法规，依法行政，公正司法。三是发挥相对超脱的优势。人大作为权力机关和民意机关，本身没有独立的利益，地位相对超脱。一方面，可以更好地从整体和全局上认识和把握问题，协调好各方面的利益关系，维护社会的公平正义；另一方面，人大对信息的掌握更全面、真实、对称，分析问题更客观、准确、冷静。所以人大工作要在“高”和“准”上下功夫，在事关全局的重大问题上要深入研究，提出高质量的意见建议。四是要发挥民主集中制的优势。人大是在党的领导下，集体行使职权，集体讨论和决定问题。党的主张通过人大转化为国家和人民意志后，具有法律效力，“一府两院”必须认真贯彻执行，这是人民代表大会制度的重大优势，可以避免体制上的扯皮，以便于集中力量办大事。五是发挥密切联系群众的优势。人大代表由人民选举，对人民负责，受人民监督，这从制度上保证了人大与人民群众的密切联系。人大要充分发挥这一优势，动员广大人民群众把智慧和力量凝聚到党的中心工作上来。
(四)突出工作重点，找准服务中心工作的切合点。突出重点，就是要把握突出什么重点，如何保证人大工作突出重点，怎么准确把握重点三个方面的问题。党委和人民群众认为应该抓的，并且在人大职权范围内的，人大就要抓，不抓是失职。人大要做正确的事和正确地做事。做正确的事是指党委决策的事情和法律规定的事情一定要抓住不放，一抓到底。正确做事是方法问题，不该做的或者时机不成熟的就不做。要不断改进工作方法，抓好基础工作，整合资源力量，严格依法办事。人大要做好服务中心工作，一要把握党和国家工作大局，审时度势；二要依据工作的规律和特点，立足于人大的职权，紧紧围绕中央和省委关注的工作重点，把人大工作放到全局当中，找准工作的结合点和着力点，采取适当的工作方式方法，主动地、创造性地开展工作。就目前而言，我省各级人大及其常委会要通过立法、监督工作，推进“四个发展”，推进“两新”目标，推进“三区”战略的实施，促进“十二五”规划的落实，这就是服务中心工作。
(五)积极探索研究，逐步建立人大工作的评估体系。没有一套人大工作的评估体系和评价方法，难以从根本上解决人大工作“行政化”的问题。评估人大工作要立足于宪法和法律赋予的职责，一是看各项职责是否履行到位；二是看是否有利于加强和改善党的领导、巩固党的执政地位、提高党的执政能力；三是看是否有利于保证宪法法律的正确实施，保证行政权和司法权得到正确行使，保证人民群众的合法权益得到尊重和维护。人大工作只有形成一个考核工作质量高与低，工作实效大与小，作用发挥强与弱的评估体系，才能推动人大工作不断创新发展，才能更好地服务中心工作。
总之，人大工作的活力所在、生命力所系，就在于服从服务于经济建设这个中心，服从服务于改革发展稳定的大局。全省各级人大工作者必须要从人大工作的特点和定位出发，不断增强围绕中心、服务大局的意识，依法履行职责，扎实开展工作，为建设新青海、创造新生活做出积极贡献。
（专题研究组组长：沈何 专题研究组成员：周新会 赵宏强）