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3月28日，省十一届人大常委会第二十八次会议审议通过了《青海省饮用水水源保护条例》，于6月1日起施行。条例的出台，为保障我省城乡居民饮用水安全以及饮用水水源的保护、管理和合理开发工作提供了法制保障。
一、制定条例的必要性
饮用水水源保护是保障饮用水安全的一项重要工作，事关人民群众的生命健康、社会稳定和经济的可持续发展。多年来，我省各地、各有关部门积极采取措施，在加强饮用水水源规划配置，饮用水水源工程建设，强化饮用水水源污染治理等方面取得了一定的成绩。然而，独特的地理环境、气候条件和地域面积广等原因，造成了用水不协调问题，导致如海西、海南等地区的饮用水水量供应紧张；加之区域间经济社会发展不协调、居住人口分布不均、饮用水水源地的防护措施滞后等原因，影响了水质安全的保障要求。因此，条例的实施对于建立健全饮用水水源保护工作机制，推进水资源合理开发利用，促进水资源的可持续发展将发挥重要的作用。
二、条例的制定过程
省十一届人大常委会第二十六次会议分组初次审议了由省政府提交的《青海省饮用水水源保护条例（草案）》，常委会组成人员一致认为，加强饮用水水源保护和管理，确保饮用水水源安全，关系到人民群众基本的生存权利，根据我省实际制定本条例是很有必要的，也是适时的。会后，常委会法工委根据常委会组成人员提出的意见建议认真研究制定修改方案，将条例草案印送西宁市、各自治州、自治县人大常委会和海东地区工作委员会书面征求意见；对条例草案中的重大问题与有关部门多次进行了沟通协调，交换意见。先后赴大通、乐都、西宁等地开展了立法调研工作，召开了有关部门和专家学者参加的座谈会，广泛听取了各方面的意见，对草案进行了反复的研究、修改。3月15日，法制委员会召开会议，对条例草案进行了统一审议，向省人大常委会提出了审议结果的报告和草案修改稿，3月28日，省十一届人大常委会第二十八次会议再次进行了审议，经修改后交付表决并全票通过。
三、条例的主要内容
（一）明确了饮用水水源保护工作中政府及各部门的职责
由于参与饮用水水源保护工作的管理部门较多，具体事务中也存在职责交叉等实际问题，为了更进一步规范管理行为，细化各职能部门责任，条例从以下两个方面作了明确规定：
1.突出了各级政府在饮用水水源保护工作中的重要地位。保障饮用水水源安全，是各级人民政府的重要职责之一。为此，条例规定，县级以上人民政府应当将饮用水水源保护纳入本地区国民经济与社会发展规划,合理调整饮用水水源保护地区的产业结构和布局,促进经济建设和饮用水水源保护协调发展。县级以上人民政府对本行政区域内饮用水水源的水质、水量安全负责。为了充分发挥饮用水水源所在地的乡（镇）人民政府和村（居）民委员会在饮用水水源保护中的作用。条例规定，乡（镇）人民政府应当依法做好本行政区域内的饮用水水源保护工作。村（居）民委员会应当配合有关主管部门做好相关工作。
2.明确了各部门在饮用水水源保护工作中的职责。在饮用水水源保护工作中，我国大部分省市主要实行的是水利部门、环保部门根据职责统一管理，其他相关部门协同管理的统分管理模式。结合我省实际，条例规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责对本行政区内饮用水水源的统一管理和监督工作；县级以上人民政府环境保护主管部门负责对本行政区域内饮用水水源污染防治实施统一监督管理；县级以上人民政府发展和改革、国土资源、住房和城乡建设等有关部门应当按照各自职责，做好饮用水水源保护的相关工作。
（二）明确界定了饮用水水源的内涵及条例的适用范围
目前，我省共有城镇集中式饮用水水源60处，1327项人畜饮水工程，为456万城乡居民提供饮 用水。考虑到我省的分散式饮用水水源点多、面广、供水人数少，相对较为分散，将条例的适用范围确定为集中式饮用水水源。因此，条例规定，本条例所称饮用水水源是指用于城乡集中式供水的江河、湖泊、水库、地下水等地表、地下水源。集中式供水是指以公共供水系统向城乡居民提供生活饮用水的供水方式。
（三）建立和完善了饮用水水源保护区相关规定
1.建立了饮用水水源保护区制度。建立饮用水水源保护区制度，是水污染防治法规定的一项内容，对于保护饮用水水源至关重要。为落实这项制度，结合我省实际，条例规定，本省实行饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区是指为了保护集中式供水的地表、地下水源安全而划定的加以特殊保护、防止污染和破坏的水域及相关陆域。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定区域作为准保护区。
2.建立了饮用水水源保护联席会议制度和工作协调机制。条例规定，县级以上人民政府应当加强对饮用水水源保护工作的领导，建立饮用水水源保护联席会议制度和工作协调机制。
3.细化了饮用水水源保护区内的禁止性行为。参照水法和水污染防治法等有关的法律、行政法规，按照逐级严格的原则，条例对各级保护区采取了不同的管理要求，对保护区的禁止性行为进行了细化、补充和完善，充分体现国家“优先保护饮用水水源”的原则。其中，在准保护区内除规定禁止新建、扩建严重污染水体的建设项目外，还对可溶性剧毒废渣等污染物存放、从事矿产资源开发、排放含低放射性废水等进行了禁止性规定。在二级保护区内，除规定禁止从事饮用水水源准保护区内的活动外，还禁止从事设置排污口，向水体倾倒生活垃圾，从事淘金、采砂、采石、采矿，限制使用农药、化肥、含磷洗涤剂和新建、改建、扩建畜禽养殖场等严重污染水体的活动。考虑到一级保护区的区域面积，条例规定，在一级保护区内，我省实行封闭式管理。禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目，以及从事所有可能污染水体的活动，从源头抓好影响水质的保护管理工作。
4.建立了饮用水水源生态补偿机制。划定饮用水水源保护区，实施严格的管理措施，严格控制人们的生产、生活活动对饮用水水源的影响，必然会限制水源附近区域的经济社会发展。因此，条例规定，县级以上人民政府应当建立饮用水水源保护生态补偿制度，加大对饮用水水源保护的投入，确保本行政区域内饮用水水源不受污染和破坏。同时，考虑到由于因划定或调整饮用水水源保护区，势必会对饮用水水源保护区内的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的实际问题。条例规定，因划定或者调整饮用水水源保护区，对饮用水水源保护区内的公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。涉及征收土地的，国土资源管理部门应当优先安排异地安置用地。
（四）保障公众对饮用水水源保护工作的知情权和参与权
一些常委会组成人员、法制咨询组成员提出，饮用水水源安全问题，是关系到人民群众身体健康和生命安全，关系到社会稳定，关系民生的一件大事。但是，普通老百姓在实际生活中，很难真实了解到日常所饮用之水的相关安全信息。为此，条例从以下三个方面作了规定：
1.规定了公众在饮用水水源保护工作中的义务。为了依法保障公众的参与权和监督权，条例规定，任何单位和个人都有义务保护饮用水水源，有权对污染和破坏饮用水水源的行为进行检举。
2.饮用水水源保护区的划定和调整必须向社会公告。条例规定，饮用水水源保护区的划定和调整，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省人民政府批准。经批准的饮用水水源保护区由省人民政府向社会公告。
3.相关职能部门应当及时公布水质信息。为了依法保障公众的知情权，促使饮用水水源保护区的管理工作做到公开、透明。条例规定，环境保护、水行政主管部门应当按照各自职责对饮用水水源进行监测，并由环境保护部门统一发布本行政区域内的饮用水水源水质状况信息。根据突发事件应对法的规定，对发生饮用水水源污染事故，未依法及时向社会发布水质信息的部门和相关责任人追究相关法律责任。
（五）加强对危险化学品的运输管理
近年来，因危险化学品运输发生交通事故，造成饮用水水源污染的事件时有发生。受地理环境、交通路况的限制，我省黑泉水库等多个开放式保护区旁的国道，每天都有各类运输车辆通过，有的车辆载有易燃、易爆等危险化学品，一旦车辆发生翻车等重大交通事故必将严重影响饮用水水源保护区的水体。由此，条例规定，县级以上人民政府应当组织公安等有关部门做好省人民政府确定的重要饮用水水源的安全保卫工作，保证重要饮用水水源安全。县级以上人民政府公安机关在划定、调整危险化学品限制通行区域，或者指定危险化学品运输线路时，应当避开饮用水水源保护区；确实无法避开的，县级以上人民政府及其有关部门应当按照相关规定采取相应的安全防护措施。县级以上人民政府公安机关、交通等主管部门应当在进入饮用水水源保护区道路路口设置道路安全警示标志。
（六）建立饮用水水源污染事故的应急管理机制
加强饮用水水源污染事故应急能力管理，是加强饮用水水源保护的重要内容。结合我省实际，条例从编制应急预案、配备应急救援设施和做好应急演练等方面，对政府和有关部门、单位和人员作了明确规定：
1.各级人民政府制定应急专项预案。条例规定，省人民政府应当制定饮用水水源突发事件应急专项预案，有关部门根据各自的职责和应急专项预案，建立健全部门应急预案。州（地、市）、县（市）人民政府及其有关部门根据上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的饮用水水源突发事件应急预案，加强应急体系建设。
2.饮用水水源管理单位、供水单位制定应急预案。条例规定，饮用水水源管理单位、供水单位应当根据本地区县级人民政府饮用水水源突发事件应急预案制定本单位具体实施方案，报县级人民政府备案，并按要求进行应急演练。
3.建立制度，保证应急预案落到实处。为了更好地发挥应急预案的作用，及时发现问题，减少不必要的消极影响和经济损失，条例规定，饮用水水源管理单位、供水单位应当建立健全饮用水水源日常维护、管理和保护制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况。配备专人监测水质，发现异常情况，应当按照有关规定，向环境保护和水行政主管部门报告。
（七）细化有关法律责任的规定
严格法律责任，加大对饮用水水源保护区违法行为的处罚力度，是饮用水水源保护工作中各项措施得以落实的重要保证。因此，条例对水法、水污染防治法及水污染防治法实施细则中有关饮用水水源保护区内已有的法律责任不做重复性规定。条例结合我省实际，进一步细化了法律责任的规定，增强了条例的操作性。第四十条规定，在饮用水水源二级保护区使用农药、化肥、含磷洗涤剂的，由县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门责令其停止违法行为，情节严重的，处一千元以上一万元以下的罚款。在饮用水水源一级保护区使用农药、化肥、含磷洗涤剂的，由县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门责令其停止违法行为，处五千元以上二万元以下的罚款。第四十一条规定，新建、改建、扩建畜禽养殖场的，由县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门责令停止违法行为，处二千元以上一万元以下的罚款。在饮用水水源一级保护区放养畜禽的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，可以处一千元以下的罚款。第四十二条规定，向水体倾倒生活垃圾，或者向水体排放含低放射性物质的废水、含热废水、含病原体污水的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其停止违法行为，处一万元以上十万元以下的罚款。第四十三条规定，贮存、堆放可能造成水体污染的固体废弃物和其他污染物，或者设置存放可溶性剧毒废渣等污染物场所的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令其停止违法行为，处一万元以上五万元以下的罚款。第四十四条规定，从事淘金、采石、采砂、采矿活动，或者进行可能严重影响饮用水水源水质的矿产勘查、开采等活动的，由县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门责令其停止违法行为，没收违法所得，并处一万元以上十万元以下的罚款。
（作者单位：省人大常委会法工委法规一处）