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我国是一个资源相对匮乏、环境容量较小的发展中大国，资源的人均储量较低，并且利用效率、再生利用率等指标都远低于国际平均水平。因此，发展循环经济，是我们践行科学发展观，实现全面协调可持续发展的必然选择。2008年8月9日，十一届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》，于2009年1月1日起施行。循环经济促进法的颁布实施，标志着我国循环经济的发展进入了一个法制化的轨道，对于推进循环经济在我国的发展具有重要的作用。我省生态地位重要，是国家重要的生态屏障，肩负着保护“三江源”生态的重任，同时我省又是一个经济发展相对滞后的西部省份。解决好经济发展与生态环境保护之间的矛盾，是我省经济社会发展面临的重要课题。针对我省这种特殊的省情，发展循环经济对于我们实施生态立省战略具有特别重要的意义。本文从立法保障我省循环经济发展的角度，对我省发展循环经济作了一些思考，希望为我省循环经济方面的立法实践活动提供有益的参考。
一、循环经济理论简述
循环经济理论从萌芽到现在只有短短的几十年。虽然循环经济理论还没有形成完整的体系，但由于其为缓解世界范围内经济发展与资源环境的紧张矛盾，实现经济的可持续发展，提供了一条科学的、有效的途径，而被各国普遍接受并付诸实践，发展循环经济成为世界的潮流。循环经济理论对全球转变经济的发展方式，发挥了重要的指导作用，同时在指导实践的过程中循环经济理论本身不断得到了丰富和发展。
（一）循环经济理论产生的背景。循环经济理论的产生是随着人类活动对环境资源的影响程度不断扩大，以及人类对这种影响的认识不断加深而产生的。工业革命以前，人类活动对资源环境的影响是很有限的，人们认为，资源是取之不尽，用之不竭的，环境是可以自然净化的，人类在发展经济的过程中较少考虑到资源环境因素。工业革命以来，随着一系列的重大技术变革，世界经济出现了突飞猛进的发展，物质财富以几何级数增长，人们的物质生活水平不断提高，但这种发展和增长，依赖着对资源的无限制的消耗，并带来了严重的环境污染，严重威胁人类赖以生存的环境。二战以后，随着科学技术和市场经济的不断发展，这种通过对资源的粗放的、一次性的消耗实现数量型经济增长的发展模式所带来了资源枯竭、环境污染、生态恶化等问题越来越严重，经济发展与资源环境的矛盾日益加剧，人们开始认识到，自然资源是有限的，人类活动对资源的消耗大大地超过了资源再生的速度，人类活动对环境的污染已远远超出了环境的自净能力。按照这种发展模式，人类总会面临的资源枯竭、环境无限恶化，不但经济将无法持续发展，出现停滞和倒退，甚至人类的生存都受到威胁，导致人类的灭亡。基于这种认识，各国开始转变经济增长模式、追求可持续发展的探索，循环经济理论就是在这种背景下产生的。
（二）循环经济理论的产生及发展。循环经济思想最初产生于环保主义兴起的20世纪60年。美国经济学家鲍尔丁在其《未来的太空飞船——地球经济》一书中，提出了“宇宙飞船”理论，最先提出了“循环经济”的概念。这被认为是循环经济理论的萌芽。鲍尔丁认为地球就是一个巨大的宇宙飞船，除了能量要依靠太阳供给外，人类的一切物质需要靠完善的循环来得到满足。如果对资源不采取可循环的方式利用，不减少对环境的污染，使污染的排放控制在环境可以自净的范围内，那么人类经济的无序增长迟早会使船内有限的资源耗尽，而生产和消费过程中排出的废料将使飞船污染，毒害船内的乘客，此时飞船会坠落，人类也会灭亡。为了避免这种悲剧，必须改变这种经济增长方式，要从“消耗型”改为“生态型”；从“开环式”转为“闭环式”。经济发展目标应以福利和实惠为主，而并非单纯地追求产量。他将现代西方经济模式比喻为“牧童经济”，就像牧童在放牧时，只管放牧而不顾草原的破坏。这种经济的主要特点就是大量地、迅速地消耗自然资源，同时，造成废物大量累积，使环境污染日益严重；它表现为追求高生产量（消耗自然资源）和高消费量（商品转化为污染物）。由于这些特点，许多经济学家确信，这种经济模式不能无限期地维持下去，否则会给人类和环境的长远利益带来灾难，它所造成的人类和环境的矛盾，最终可能导致人类自身的灭亡。他认为牧童经济将会被“宇宙飞船经济”所代替。
在20世纪70年代，循环经济理论关注的重点是环境治理与保护上。1972年6月16日联合国人类环境会议全体会议于斯德哥尔摩召开，通过了人类环境宣言。宣言提出，为现代人和子孙后代保护和改善人类环境，已成为人类一个紧迫的目标。这个目标将同争取和平和全世界的经济与社会发展两个基本目标共同和协调实现。为实现这一环境目标，要求人民和团体以及企业和各级机关承担责任，大家平等地从事共同的努力。各级政府应承担最大的责任。国与国之间应进行广泛合作，国际组织应采取行动，以谋求共同的利益。会议呼吁各国政府和人民为着全体人民和他们的子孙后代的利益而作出共同努力。
20世纪80年代开始，世界各国开始了可持续发展的理论研究和实践探索。1987年2月，在日本东京召开的第八次世界环境与发展委员会上通过了《我们共同的未来》的报告，后又经第42届联大辩论通过，于1987年4月正式出版。这份报告鲜明地提出了三个观点：1.环境危机、能源危机和发展危机不能分割；2.地球的资源和能源远不能满足人类发展的需要；3.必须为当代人和下代人的利益改变发展模式。在此基础上报告提出了“可持续发展”的概念。报告深刻指出，在过去，我们关心的是经济发展对生态环境带来的影响，而现在，我们正迫切地感到生态的压力对经济发展所带来的重大影响。因此，我们需要有一条新的发展道路，这条道路不是一条仅能在若干年内、在若干地方支持人类进步的道路，而是一直到遥远的未来都能支持全球人类进步的道路。这一鲜明、创新的科学观点，把人们从单纯考虑环境保护引导到把环境保护与人类发展切实结合起来，实现了人类有关环境与发展思想的重要飞跃。
20世纪80年代以来，部分国家开始认识到应采用资源化的方式处理废弃物。西方发达国家开始采取从源头预防废弃物产生，以达到从源头预防环境污染的目标。由于所有废弃物都是消耗资源产生的，所以减少资源消耗和对产生的废弃物进行循环利用就成为保护环境的最有效途径。因此，发达国家政府通过制度创新，在传统市场经济框架内引入了环境规制和环境交易制度体系，把环境作为经济要素纳入市场经济循环之中。它们通过对循环利用资源和废弃物进行专项立法，进而发展到进行综合立法来促进循环经济发展。
循环经济理论通过几十年的不断发展，已经形成了环境保护、清洁生产、绿色消费和废弃物的再生利用等理论构成，以资源循环利用、避免废物产生为特征的循环经济理论。
（三）循环经济的内涵及特点。虽然循环经济的理论在不断地完善，循环经济在各国的实践在不断地深入，但到目前为对循环经济应当包含哪些内容还没有形成共识，对什么是循环经济还没有一个统一的定义。较为普遍的看法是，循环经济是实现可持续发展的重要途径，它是以物质、能量梯次和闭路循环使用为特征的、以“资源→产品→再生资源”为主的物质流动经济模式。它改变了传统线性经济高强度地开采和消耗资源，高强度地破坏生态环境的物质单向流动模式，即“资源→产品→废物”。是一种有效平衡经济增长、社会发展、环境保护三者关系的全新经济发展理念和发展模式。循环经济在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。循环经济本质上是一种生态经济，它按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济。传统经济是“资源—产品—废弃物”的单向直线过程，创造的财富越多，消耗的资源和产生的废弃物就越多，对环境资源的负面影响也就越大。循环经济则以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。
循环经济作为与传统经济发展模式不同的全新的经济发展模式，具有自身的独立特征，主要体现在以下几个方面：第一，循环经济是一种新的系统观。循环是指在一定系统内的运动过程，循环经济的系统是由人、自然资源和科学技术等要素构成的大系统。循环经济观要求人在考虑生产和消费时不再置身于这一大系统之外，而是将自己作为这个大系统的一部分来研究符合客观规律的经济原则。第二，循环经济是一种新的经济观。在传统工业经济的各要素中，资本在循环，劳动力在循环，而唯独自然资源没有形成循环。循环经济观要求运用生态学规律，组织、指导经济活动，要充分考虑自然资源的循环和生态承载能力。第三，循环是一种新的价值观。循环经济观在考虑自然时，不再像传统工业经济那样将其作为“取料场”和“垃圾场”，也不仅仅视其为可利用的资源，而是将其作为人类赖以生存的基础，是需要维持良性循环的生态系统；在考虑科学技术时，不仅考虑其对自然的开发能力，而且要充分考虑到它对生态系统的修复能力，使之成为有益于环境的技术；在考虑人自身的发展时，不仅考虑人对自然的征服能力，而且更重视人与自然和谐相处的能力，促进人的全面发展。第四，循环经济是一种新的生产观。传统工业经济的生产观念是最大限度地开发利用自然资源，最大限度地创造社会财富，最大限度地获取利润。而循环经济的生产观念是要充分考虑自然生态系统的承载能力，尽可能地节约自然资源，不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，创造良性的社会财富，以达到经济、社会与生态的和谐统一，使人类在良好的环境中生产生活，真正全面提高人民生活质量。第五，循环是一种新的消费观。循环经济观要求走出传统工业经济“拼命生产、拼命消费”的误区，提倡物质的适度消费、层次消费，在消费的同时就考虑到废弃物的资源化，建立循环生产和消费的观念。同时，循环经济观要求通过税收和行政等手段，限制以不可再生资源为原料的一次性产品的生产与消费，如宾馆的一次性用品、餐馆的一次性餐具和豪华包装等。
发展循环经济的主要途径，从资源流动的组织层面来看，可以从企业、生产基地等经济实体内部的小循环，产业集中区域内企业之间、产业之间的中循环，包括生产、生活领域的整个社会的大循环三个层面来展开。
一是以企业内部的物质循环为基础，构筑企业、生产基地等经济实体内部的小循环。企业、生产基地等经济实体是经济发展的微观主体，是经济活动的最小细胞。依靠科技进步，充分发挥企业的能动性和创造性，以提高资源能源的利用效率、减少废物排放为主要目的，构建循环经济微观建设体系。
二是以产业集中区内的物质循环为载体，构筑企业之间、产业之间、生产区域之间的中循环。以生态园区在一定地域范围内的推广和应用为主要形式，通过产业的合理组织，在产业的纵向、横向上建立企业间能流、物流的集成和资源的循环利用，重点在废物交换、资源综合利用，以实现园区内生产的污染物低排放甚至“零排放”，形成循环型产业集群，或是循环经济区,实现资源在不同企业之间和不同产业之间的充分利用，建立以二次资源的再利用和再循环为重要组成部分的循环经济产业体系。
三是以整个社会的物质循环为着眼点，构筑包括生产、生活领域的整个社会的大循环。统筹城乡发展、统筹生产生活，通过建立城镇、城乡之间、人类社会与自然环境之间循环经济圈，在整个社会内部建立生产与消费的物质能量大循环，包括了生产、消费和回收利用，构筑符合循环经济的社会体系，建设资源节约型、环境友好的社会，实现经济效益、社会效益和生态效益的最大化。
学者们将循环经济的操作原则归纳为“3R”原则，即减量化（reducing）、再利用（reusing）和再循环（recycling）。减量化原则针对的是输入端，旨在减少进入生产和消费过程中物质和能源流量。换句话说，对废弃物的产生是通过预防的方式而不是末端治理的方式来加以避免。在生产中，制造厂可以通过减少每个产品的原料使用量和重新设计制造工艺来节约资源和减少排放。例如，通过制造轻型汽车来替代重型汽车，既可节约金属资源又可节省能源，且仍可满足消费者乘车的安全标准和出行要求。在消费中，人们以选择包装物较少的物品，购买耐用的可循环使用的而不是一次性使用的物品，以减少垃圾的产生。
再利用原则属于过程性方法，目的是延长产品和服务的时间强度。也就是说，尽可能多次或多种方式地使用物品，避免物品过早地成为垃圾。在生产中，制造商可以使用标准尺寸进行设计。例如使用标准尺寸设计可以使计算机、电视和其他电子装置非常容易和便捷地升级换代，而不必更换整个产品。在生活中，人们可以将可维修的物品返回市场体系供别人使用或捐献自己不再需要的物品。
资源化原则是针对输出端的方法，把废弃物再次变成资源以减少最终处理量，也就是通常所说的废品的回收利用和废物的综合利用。资源化能够减少垃圾的产生，制成使用能源较少的新产品。资源化有两种：一是原级资源化，即将消费者遗弃的废弃物资源化后形成与原来相同的新产品。例如，将废纸生产出再生纸，废玻璃生产玻璃，废钢铁生产钢铁等。二是次级资源化，即废弃物变成与原来不同类型的新产品。原级资源化利用再生资源比例高，而次级资源化利用再生资源比例低。与资源化过程相适应，消费者应增强购买再生物品的意识，来促进整个循环经济的实现。
3R原则在循环经济中的重要性并不是并列的，其优先顺序是减量化—再利用—再循环。循环经济不是人们通常简单的认为仅仅把废弃物资源化，实际上其根本目标是要求在经济流程中系统的避免和减少废物，而废物再生利用只是减少废物最终处理量的方式之一。循环经济的首要要求是减量化，从源头控制废物的产生，提高资源使用的效率，减少资源的消耗量，从而实现社会、经济、环境的协调、持续发展。
二、国外循环经济立法概况及分析
（一）德国立法状况：德国是世界上最早实施循环经济的国家之一，其循环经济法制建设也走在前列。早在1972年，德国就制定实施了废弃物处理法，但当时立法的目标仅仅是为了“处理”生产和消费中所产生的废物，仍然属于环境问题的末端处理方式，因此，该法尚不属于循环经济性质的立法。1986年，德国将废弃物处理法修改为废弃物管理法，强调要采用节约资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物的产生作为废物管理的首选目标，将立法目的由“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物的产生”。1991年，德国首次按照从资源—产品—资源的循环经济思路制定了包装条例，要求生产商和零售商对于商品的包装物尽可能减少并回收利用，将各类包装物的回收规定为义务，以减轻填埋和焚烧的压力。1992年，德国又通过了限制废车条例，规定汽车制造商有义务回收废旧车。1994年9月，德国公布了发展循环经济的循环经济和废物处置法，并具体规定了建立循环经济的3R原则，即减量化、再利用和再循环，把资源闭路循环的循环经济思想从商品包装扩展到社会相关领域，规定对废物管理的手段首先是尽量避免产生，同时要求对已经产生的废物进行循环使用和最终资源化的处置，严格规定了社会经济活动中各行为主体——生产者、销售者、使用者的责任，同时将废弃物的循环利用逐步从生产环节的回收利用扩展到社会消费的销售、使用环节。德国的基本法建立了在联邦政府和州政府之间分享权力的制度，同时提供了联邦政府和州政府合作立法和行政的框架，这种框架普遍应用于循环经济的立法中。
（二）日本立法状况：日本的循环经济立法是世界上较完备的，在立法体系上采取了基本法统率综合法和专项法的模式。立法体系上共分为三个层面：
日本促进循环经济发展的法律可以分为三个层面:一是基本法，即建立循环型社会基本法。该法将实施循环经济确定为保障可持续发展重大战略，明确规定循环型社会的建立，必须遵照以下宗旨，即根据技术和经济的可行性，鼓励采取主动而积极的行动，减少环境负荷，促进经济健康发展，逐步实现社会的可持续发展。该法强调发展循环是全社会的责任，需要全社会的共同努力，将政府、企业、事业组织、公民都列为法律关系的主体，规定了相应的责任。企业的主要责任是：第一，应当采取必要措施抑制原材料转变为废弃物等；第二，对于原材料已经转变成循环资源的部分，应当主动地自行进行适当的循环，或者采取必要措施，由本企业承担相关费用，使可循环资源得到适当的循环，并对无法进行循环性利用的废弃物等进行无害化处置。公众的责任。主要是:第一，公众应当遵循循环型社会的基本原则，尽可能延长产品的使用寿命、尽可能使用再生产品、协助分类回收循环资源、抑制产品转变为废弃物等；第二，公众应当协助国家、地方公共团体落实旨在推进循环型社会形成的各项政策。该还规定了生产者责任延伸制度。第二，国家、地方政府、企业和公众共同而合理地承担责任。第三，企业生产经营活动和公众的消费活动要避免产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。第二个层面综合性的法律，包括废弃物处理法、资源有效利用促进法；第三个层面是专项法，包括容器和包装物的分类收集与循环法、特种家用机器循环法、建筑材料循环法、可循环性食品资源循环法、多氯联苯废弃物妥善处置特别措施法等。
（三）美国立法状况：目前还没有一部全国实行的循环经济法规或再生利用法规。1976年通过了资源保护回收法，1980年对该法进行了修订。1990年通过了污染预防法，提出用污染预防政策补充和取代以末端治理为主的污染控制政策。这两部法律在一定程度上体现了发展循环经济的要求。自20世纪80年代以来美国有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。这些资源再生循环利用的法规，在资源的循环利用方面发挥了重要的作用。
（四）欧盟立法状况：1975年7月15日，欧洲共同体理事会通过了废物指令，明确要求各成员国应当采取适当的措施，鼓励废物的预防、再生和加工，鼓励对从废物中提取原材料或者在可能时提取能源并鼓励废物再利用的其他加工形式。该废物指令规定:依据“污染者负担”的原则，减去废物处理的任何收益，废物处理的费用应当出自通过废物收集者处理废物的持有者或有关的企业，以及先前持有者或产生废物的生产者。2000年9月18日，欧洲议会和欧盟理事会通过了报废车辆指令；2003年1月27日，欧洲议会和欧盟理事会通过了报废电器电子设备指令。上述法律文件，分别对防止报废电器电子设备及车辆污染环境、促进对有关资源的回收利用和循环使用做出了明确规定，在全世界具有先进性和示范性。
(作者单位：省人大常委会法工委法规一处)