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湿地保护立法是省人大常委会今年确定的10件立法计划项目之一。加快我省湿地保护立法工作，是全面贯彻落实省十二次党代会精神，努力建设生态文明先行区的需要。笔者就提升制定《青海省湿地保护条例》的质量，使之在整个湿地资源体系中准确立法定位，并与其他相关法律协调适用，从而推进我省湿地保护的法制建设谈几点思考。
一、我省湿地资源概况和存在问题
我省地处青藏高原东北部，是黄河、长江和澜沧江的发源地。境内河流、湖泊和沼泽等湿地资源丰富，其中包括高原湖泊、河流湿地、沼泽化草甸湿地三种类型在内的天然湿地资源面积约313.45万公顷，主要集中于平均海拔4000米以上的三江源地区，境内有各类湿地面积约557万公顷，全省100公顷以上的湿地面积为412.59万公顷，居全国第4位，占全国湿地面积的10.72%，占全省国土总面积的5.71%。其中，河流湿地10.8万公顷，湖泊湿地123.2万公顷，沼泽湿地274.8万公顷，人工库塘湿地3.8万公顷。山地冰川2960条，面积达36.8万公顷，占全国冰川面积和冰储量的6.19%，冰川数量和规模居全国第三位。沼泽湿地的泥炭储量接近1亿吨，是特有的有机矿产资源，青海的盐湖盐矿总储量为530余亿吨，居全国之首，各类型湿地生态系统孕育了丰富的野生动植物资源，是仅次于西藏的国内第二大湿地资源分布区。
近十多年来，受全球气候变暖等因素影响，我省湿地面临的主要问题是，从上世纪80年代开始，沼泽面积平均每年减少约50万平方米，长江源头地区许多山麓坡地上的沼泽已经停止发育，甚至出现干涸裸露现象。随着沼泽湿地的退化，水生植物群落类型逐渐被旱生植物群落所代替，湿地生态系统恶化加剧、功能减退，加之近年来的超载放牧，乱采滥挖虫草、以及违规在草原上露天开采煤矿等行为，造成草原的一些区域出现了不同程度的退化甚至荒漠化、沙化现象，湿地资源正在逐步萎缩、退化，保护迫在眉睫。我省的湿地资源在全国具有举足轻重的生态地位，湿地的生态环境变化，不仅影响西部地区经济社会健康发展和人民生活水平的提高，而且影响通过大气环境和江河水流的水汽循环维系我国及周边国家的生态安全，对于稳定和改善青藏高原乃至中国生态环境具有深远影响。
二、我省湿地保护的现状
近年来，省政府对湿地保护极为重视，以保护三江源湿地生态为重点，以建立三江源自然保护区为契机，不断加大和加快生态保护步伐。截至目前，全省已建立包括森林、湿地、荒漠和野生动植物类型的自然保护区8处，已建立的湿地类型或以湿地保护为主的自然保护区4处，当曲沼泽等19处湿地被推荐为潜在国际重要湿地，国际湿地保护组织批准扎陵湖、鄂陵湖湿地列入国际重要湿地名录，国际重要湿地由原来的一处增加到三处，湿地保护区总面积达15.8万平方公里，占省国土面积的22％。全省纳入保护区管理的湿地面积占全省湿地总面积的80%以上，这些保护区涵盖了我省重要的湿地生态区域。2005年省政府下发《关于加强湿地保护管理的通知》，提出了我省湿地保护管理工作的指导思想、奋斗目标和主要措施，建立了青海省湿地保护管理工作协调领导机构，成立了青海省湿地保护管理工作领导小组及其办公室，负责对全省湿地保护的组织、协调、指导和监督职责。但本省湿地保护建设与管理还缺乏完善的法规体系，没有建立起全省统一的湿地保护法规。因此，应尽快完善出台《青海省湿地保护条例》。
三、我省湿地保护的立法思考
（一）湿地保护立法应把握的几个原则。一是不抵触和有特色原则。“不抵触”是地方立法的一项基本原则，“有特色”应是地方立法的灵魂。从我省湿地保护的立法基础看，由于目前国家尚无专门湿地保护方面的法律法规，现有的多部法律法规虽然涉及到与湿地资源有关的问题，比如环境保护法、森林法、野生动物保护法、自然保护区条例等，但存在概念不统一、有些具体规定不一致以及与生态环境保护的发展需要不适应等问题。因此，我省的湿地保护立法制定，在管理体制的设置、保护区的建立以及分区管理等一些重要内容的规定方面，应严格按照《中华人民共和国自然保护区条例》等法律、法规的规定，不与上位法相抵触。《青海省湿地保护条例（送审稿）》在设立湿地自然保护区条款中应予明确规定。针对我省湿地资源现状和保护实际，考虑到湿地系统的构成要素众多，湿地的权属和管理涉及多部门，条例应将我省四处已建立的湿地类型或以湿地保护为主的自然保护区统一纳入省级保护区适用范围，并就相关湿地保护权责、法律责任等作出明确规定。这样规定，既可以妥善解决有关管理部门职责交叉带来的问题，又可以增强执法的可操作性，突出法规的针对性。二是全面保护，生态优先原则。即以保持湿地生态系统结构完整性、生态功能和生态过程的连续性为前提，对现有湿地实施全面保护，以维系湿地生物多样性稳定安全，确保重点保护区域得到有效保护。三是可持续发展原则。既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展要求。四是整体观念和系统性原则。即充分考虑青海高原湿地的特殊性，规划的保护工程能够最大限度地维护湿地生态结构与组成的完整性，充分发挥湿地的多重效益。五是保护与合理利用相结合原则。即处理好湿地生态保护与湿地资源利用的互补关系，重视协调整体利益和局部利益、长远利益与当前利益的关系，充分发挥湿地的生态、经济与社会效益。六是公众知情与参与原则。即重视通过宣传和听取公众利害关系人或利益团体的意见和要求，使政府在充分考虑生态利益的同时，能够兼顾到公众利益，并采取有效措施尽量减轻和防止对湿地生态的侵害。湿地保护的这些基本原则主要是起到平衡局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的冲突，保护公共生态安全的作用。
（二）立法需要规范的几个主要问题
1.进一步明确对湿地的定义。湿地被称为“地球之肾”，是地球上有着多功能的、富有生物多样性的生态系统，是人类最重要的生存环境之一，它不仅为人类提供大量食物、原料和水资源，而且在维持生态平衡、保持生物多样性和珍稀物种资源以及涵养水源、蓄洪防旱、降解污染调节气候、补充地下水、控制土壤侵蚀等方面均起到重要作用。作为我国乃至国际重要的生态功能区，我省分布广泛的各类湿地资源，除了具有涵养水源、净化水质、调节气候、维系生物多样性等基本生态功能外，还是维系和促进当地社会经济发展的重要生态基础。按照《国际湿地公约》定义，湿地系指天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过6米的水域。立法中应依据《国际湿地公约》定义，明确我省高原湿地的定义。
2.进一步明确湿地管理体制。目前，我省湿地保护的法律依据尚不健全，在执行过程中强制性和可操作性还比较弱，使得监管和保护存在难度。同时现行的湿地管理体制中参与湿地资源管理的包括林业、环保、农业、土地、水利等多个行政管理部门，权力冲突或权力交叉现象问题较多。对此，应通过立法，明确以林业部门为主要权责机构，强化林业部门的湿地保护职能，进一步明确由林业主管部门组织、协调、指导和监督全省湿地保护工作，承担对全省湿地资源统一管理以及进行部门协调的责任，并以法律的形式确定湿地保护和开发利用的方针、原则与行为规范，明确其他各级相关部门的权限以及管理分工，规定管理程序、对违法行为的处罚等，建立起全省湿地保护管理的协调机制，以实现保护管理的政令畅通和良性互动。
3.进一步明确湿地保护的投入机制和生态补偿制度。我省高原湿地从事生产和生活的农牧民群众约100多万人，他们赖以生存的草场受自然和过度放牧的破坏，湿草甸退化，地表水径流量减少，部分地区已出现水资源危机，可放牧的草资源减少。牧民为了维持生活和受畜产品价格增长的影响，牛羊数量难以控制，一些地区超载放牧现象依然严重，呈现草原退化加剧、牛羊个体质量下降的不良循环，生态难民等问题越来越突出。因此，建立高原湿地生态效益保护补偿机制，有利于解决我省农牧民群众的民生发展问题，促进人与自然和谐相处。要通过建立和完善高原湿地效益保护补偿制度，明确高原湿地效益保护补偿机制的基本原则、补偿范围、对象、方式及资金来源等，切实减轻或消除高原湿地生态系统面临的超载过牧等人为影响和破坏，加快湿地资源保护恢复的进程，有效遏制高原湿地萎缩和退化的趋势，最大限度地恢复高原湿地强大的生态调节与服务功能。要积极探索和研究制定高原湿地恢复与治理的保护补偿的长效机制，重视从高原湿地区位的特殊性，经济社会发展中的生态作用和区域内民生发展等方面综合考虑，以生态文明建设为原则，以民生发展为要求，积极争取国家的支持，在高原湿地分布较集中区域继续实施禁牧减畜、休牧育草、轮牧和生态移民等政策，以缓解湿地资源被过度利用的局面。要通过积极的补偿政策措施，对因保护湿地生态环境受到直接经济损失和生产生活成本增加的牧户，由中央财政转移支付、地方补贴等多种方式予以补偿，保障农牧民不减收、不受损，稳定收入，从而充分调动和发挥高原农牧民群众保护湿地资源的主动性和积极性。
4.进一步加强湿地的保护和合理利用。紧紧围绕“全面保护、生态优先、突出重点、合理利用、持续发展”的原则，建立和不断完善科学规划、区域控制、动态保护、有效管理机制，以保护湿地资源及生物多样性，恢复和构筑良性生态循环系统为目的，以实施湿地保护和合理利用工程为重点，以完善湿地保护管理和社会参与机制，加强湿地科研、监测、培训、宣教等能力建设为保障，着力促进全省经济、社会、环境的协调发展。
5.进一步明确法律责任。湿地法律责任是湿地立法问题中必不可少的重要组成部分，是湿地保护最强有力的手段，也是保证湿地法律法规得以有效实施、以遏制湿地违法行为的重要保证，健全和完善湿地保护的法律责任十分重要。湿地保护立法应进一步明确行政主管部门和直接责任人的法律责任,对各种违法行为规定相应的惩罚措施,具体规定各种违反法律的行为及其应当承担的法律责任，从而真正发挥法律的功能。
（作者单位：省人大农牧委员会办公室）