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为加强食品安全地方立法工作，提高立法质量，切实解决食品安全监管各环节间边界不清、职责不明等问题，促进《青海省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》的制定，最近，省人大常委会副主任刘春耀带领教科文卫委员会、省食安办、省食品药品监督局有关负责同志，赴江西、山东、安徽三省就加强食品安全法制建设情况进行了考察调研，详细了解三省在依法推进食品安全工作方面的成功做法和经验。此次考察调研，使我们深受启发，进一步拓宽了完善我省实施办法草案的思路。
一、赣鲁皖三省的主要作法
这次考察调研的三个省，既是食品生产、消费、出口较大的省，也是在依法推进食品安全工作方面抓得紧、做得实、重成效的省份，有许多成功的做法值得我们学习和借鉴。
（一）贯彻落实食品安全法，加快法制建设步伐。山东省从2010年开始，着手起草《山东省食品安全条例》，2012年内将完成立法任务。条例草案提出：不提供餐饮服务的食品摊贩和现场制售食品并在本店销售、不提供餐饮服务的“现场制售”行为，由工商行政部门负责监管；提供餐饮服务的食品摊贩以及现场制售食品并在本店销售且提供餐饮服务的行为，由食品药品监督管理部门负责监管；现场制售食品的生产加工点由质监部门负责监管；流动食品摊贩由住房城乡建设（城市管理行政执法）部门负责管理，并设置了相应的准入方式、条件、程序以及违法处罚等条款。这些具体的规定为依法监管提供了法律依据。江西、安徽两省均以《关于进一步加强食品安全工作的意见》，对食品安全法及其相关规章未明确规定、职责分工较模糊的监管领域以及监管工作中出现的缝隙和空白进行了补充。
（二）加强食品安全综合协调机构建设，保障各项工作顺利开展。考察期间，三省对口部门的同志一致认为，地方政府要实现食品安全法规定的对本地区食品安全负总责、确保各项工作顺利开展，加强食品安全综合协调机构建设是关键。因此，三省都十分注重健全机构机制建设，建立了食品安全委员会，作为省政府食品安全工作的高层次议事协调机构，下设办公室（正厅级）为委员会的办事机构，行政编制10—13名不等。山东省食安办设在省政府办公厅，全省17个市、103个县设立了专门的食品安全委员会，绝大多数将食安办设在政府办公厅（室）。江西、安徽两省食安办目前设在省卫生厅。三省食品安全综合协调机构的建立健全，真正履行了政府对本地区食品安全负总责的法律职责，既理顺了各监管部门工作关系，又增强了食品安全综合协调的权威性。
（三）强化地方政府责任，细化部门监管职责。为全面履行政府对食品安全工作负总责的法定职责，三省将食品安全工作纳入到各级政府年度目标责任考核体系，对发生重特大食品安全事故的地方，实行一票否决。为确保政府责任的落实，三省在细化监管职责方面举措新、办法实。如江西省2011年制定的《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理工作的意见》，按照法定职责、属地管理、风险分析、统一监管的原则进行职责分工，进一步理清小作坊、小摊贩、小餐饮的监管职责；对食品安全法中一些业态尚未明确划分监管职责的，依照其他法规、国家标准、政策文件确定具体的监管部门；对法规、国家标准、政策规定，未明确界定监管职责的食品生产经营活动，依照食品安全法规定，县级以上人民政府有权确定本辖区相关监督管理部门的具体监管职责；对食品生产经营主体（单位或个人）若同时具有两种以上的食品生产经营行为，按照食品安全风险高低程度确定其生产经营性质，确定一个管理相对人，原则上由一个监管部门统一进行监管，以减少监管环节，避免多头监管，交叉监管。山东省2011年出台的《关于加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监管管理意见》，明确了食品生产加工小作坊、“前店后坊（厂）”行为、食品摊贩、学生“小餐桌”的监管所涉及部门的职责，并对各级政府、各级食品安全综合协调部门关于强化工作合力、联合执法和综合治理提出了明确要求。安徽省印发的2011年《关于进一步加强食品安全工作的意见》，不仅明确划分了各监管部门的职责分工，还从强化属地管理责任、强化部门监管职责、落实生产经营者主体责任、加强食品安全监管机制建设、依法严厉打击食品安全违法犯罪行为等五个方面提出了明确要求。三省通过以上措施着力解决了各部门的具体监管职责，初步解决了监管盲点、交叉监管和职责不清等问题，在日常监管中发挥了重要的作用。同时，各监管部门依照政府文件规定，不断创新监管方式，实施分类监管，提出具体贯彻意见，加大监督检查力度，努力实现食品安全全程“无缝隙”监管目标。
（四）坚持“人随事走”的原则，合理调整监管人员编制。考察期间，三省政府根据餐饮环节监管职责的调整实际，将卫生监督所原承担餐饮监管人员按15%的比例划转到食品药品监督管理部门，各市、县也按照这一原则进行实际划转。监管人员的调整，把一批业务熟练、经验丰富的人员充实到了监管一线，实现了监管工作无断层，保持了监管工作的连续性，并根据面临的新形势新任务，提出了有针对性的解决办法，有效地保证了餐饮环节的食品安全。
二、几点启示
三省在贯彻落实食品安全法中，有实招、有力度、有成效，近年来均未发生重特大食品安全事件和影响社会稳定的食品安全群体性事件，给我们的地方立法工作以启示。
其一，加强各级食品安全综合协调议事及办事机构建设是新形势新任务的迫切需求。三省注重加强食品安全综合协调机构建设，参照国务院食安办的机构设置，建立了县以上政府层面的食品安全委员会及其办公室，由政府常务副职为主任，各分管副职为副主任，下设办公室，既体现了食品安全法“县级以上人民政府对本行政区域内食品安全工作负总责”的法律精神，又便于统一领导、统一部署、统一协调、统一督查食品安全工作，形成了工作合力，促进了工作落实，解决了一些难点热点问题。
其二，加快检验检测技术能力水平的提升是实现食品安全科学监管的必然要求。三省均属食品生产、经营和消费大省，食品安全监管的面广、企业数量众多，任务十分艰巨，监管相对人比较集中，企业规模较大。而青海食品生产经营餐饮企业数量小、从业人员少，地域广阔，企业分散，生产经营条件相对较差，从而加大了行政监管成本；经济发展滞后，食品工业基础薄弱，大部分食品靠外来输入，不能完全做到源头监管，且缺乏必要的监管手段；食品监管技术能力不强，州、县两级没有配备必要的检验检测设备，食品安全检测机构仍不健全，不能为行政监管提供有力的技术支撑，给全省食品安全带来了诸多的隐患。
其三，加大政府财政投入力度是确保食品安全工作的重要保障。三省在食品安全监管中，充分发挥技术支撑优势，省财政每年拨付一定的专项检验检测经费，用于大宗食品的检验检测，研判食品安全形势，及时查找安全隐患，排查和解决安全问题，改变了以往感官检查和依靠经验的监管方式，使食品安全监管工作步入了科学管理的轨道。
三、关于制定《青海省实施〈中华人民共和国食品安全法〉办法》的建议
（一）借鉴外省的成功做法和经验，注重做好青海实施办法草案的修改工作
鉴于青海省实施食品安全法办法草案目前经省政府第92次常务会审议并原则通过，已列入省人大常委会2012年省级立法计划，我们建议：请省政府法制办统筹协调、认真研究这次考察调研报告，广泛吸收各方经验，进一步完善补充相关条文。同时，按照“急用先立、服务发展”的立法思路，积极做好相关协调工作，尽快向省人大常委会报送立法议案。
（二）抓住关键环节，着力解决几个重点问题
根据这次调研，结合本省实际，我们建议对以下重点问题进行深入研究并妥善解决。
1.关于建立各级政府层面的食品安全委员会及其办公室问题。2010年2月，国务院设立国务院食品安全委员会，中共中央政治局常委、国务院副总理李克强任主任，副总理回良玉、王岐山任副主任，下设办公室（以下简称国务院食安办），内设4个司，设正部长级主任和副部长级副主任各1名。2011年11月9日，中央编办《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》（中央编办复字〔2011〕216号），将原由卫生行政部门承担的食品安全综合协调、牵头组织食品安全重大事故调查、统一发布重大食品安全信息等三项职责划入国务院食安办。目前，国务院食安办内设机构增至6个司，主任1名、副主任3名（副部长级），司局级领导职数18名。青海于2009年12月组建省食品药品安全委员会，办公室设在省卫生厅。2010年，省编办印发《关于卫生厅挂省食品药品安全委员会办公室牌子的通知》（青编委发〔2010〕21号），明确了卫生厅承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定、组织查处食品安全重大事故等六大职责，并承担省食品药品安全委员会日常工作，具体事务由省卫生厅食品安全综合协调处承办。该处目前行政编制3人，实际到岗2人，承担上述职责明显力不从心。
根据食品安全法、食品安全法实施条例规定和国务院食安办设立以及职责调整情况，结合食品安全工作省情实际，为进一步履行食品安全由地方政府负总责的法定职责，增强食品安全综合协调的权威性和执行力，形成统一、权威、高效的食品综合协调机制，确保食品安全，建议在省人民政府层面组建省食品安全委员会及其办公室，作为政府食品安全工作的议事和办事机构，并在办法草案中规定：“省人民政府设立食品安全委员会，下设办公室，其工作职责由省人民政府规定。县级以上人民政府设立食品安全委员会及其办事机构，由当地人民政府确定并规定其工作职责。”
2.关于建立和完善基层食品安全监管机构问题。目前，全省食品安全工作普遍存在机构、人员与监管任务不相适应的问题，有些部门在部分县（区）未设监管机构，现有行政监管人员与不断增加的食品生产（初级食用农产品、食品、保健食品）、经营、餐饮服务行业数量和食品安全形势发展不相适应。建议在实施办法中规定：“县级以上人民政府应当设立独立的食品药品安全监督管理机构；加强基层行政执法队伍建设；加强检验检测机构建设，加大快速检验检测设备的投入，配备技术人员，加强培训，提高检验检测能力，推动本地区食品药品安全监督管理工作”。
3.关于进一步明确相关部门监管职责问题。借鉴三省有关细化监管职能的成功做法，建议省政府研究制定出台相应的细则，对食品安全法中尚未明确划分监管职责的，结合省情实际，进一步调整和完善省级监管部门职责；规定县级以上人民政府有权确定本辖区相关监督管理部门的具体监管职责；对食品生产经营主体若同时具有两种以上的食品生产经营行为，按照食品安全风险高低程度确定其生产经营性质，确定一个管理相对人，原则上由一个监管部门进行统一监管，减少监管环节，避免多头监管，交叉监管，以确保今后出台的食品安全法实施办法的可操作性。
4.关于加大政府投入力度问题。建议在办法中进一步明确：“县以上人民政府应将食品安全工作经费列入地方财政预算。”
（三）关于做好职能移交和妥善解决监管人员划转问题
建议借鉴三省在机构改革中的成功做法，坚持“人随事走”的原则，结合本省实际，由省食安委会同相关部门及单位提出具体方案，对食品安全监管职责和监管人员进行合理调整和加强，以确保监管工作到位。