为制定和实施青海特色城乡规划提供法制保障

      《青海省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》自1994年施行以来，对加强城市规划建设管理，遏制城镇无序建设等发挥了重要作用。2008年1月1日，《中华人民共和国城乡规划法》正式施行，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。我省城市规划法实施办法规定的管理制度与城乡规划法明显不一致，不能适应形势发展的需要，在实践中难以操作，因此，2010年5月27日，省第十一届人大常委会第十五次会议决定废止《青海省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》。为了贯彻城乡规划法，按照统筹城乡规划发展的要求，严格规划的编制、审批、修改、备案程序，建立规划公开与公众参与制度，提高规划的科学性，发挥城乡规划统筹和引导城乡经济社会发展的作用，针对我省实际，制定符合我省城乡规划工作特点的城乡规划法实施办法十分必要。2011年11月24日，省第十一届人大常委会第二十六次会议审议通过了《青海省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》（以下简称实施办法），将于2012年3月1日正式施行。实施办法将我省城乡规划领域的创新实践纳入法治轨道，为制定和实施具有青海特色的城乡规划提供了法规依据，为深入推进新型城镇化、统筹城乡发展提供了制度保障。
      一、明确了乡镇人民政府在城乡规划管理工作中的职责
      在立法调研过程中，一些地区和部门提出，乡规划、村庄规划纳入城乡规划法的管理后，这块工作由县级人民政府规划主管部门负责，不但增大了县级规划主管部门的工作量，而且不利于农牧民群众办理相关规划手续，增加群众负担，建议在实施办法中增加乡镇人民政府在城乡规划管理工作中的职责，并授权办理相关规划手续。据此，实施办法从两个方面作了明确规定：
      （一）授予乡镇人民政府城乡规划管理工作职责
      实施办法规定，乡（镇）人民政府在城市、县人民政府城乡规划主管部门指导下，依法做好本行政区域内的城乡规划管理工作。乡（镇）人民政府应当指定人员负责城乡规划管理工作。
      （二）城乡规划主管部门可以委托符合条件的乡镇人民政府核发乡村建设规划许可证
      实施办法规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇总体规划、乡规划、村庄规划已经批准和设有乡、镇建设规划管理人员岗位的乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。
      二、人大对城乡规划编制、执行全过程的监督
      有些常委会组成人员、常委会法制咨询组成员和省人大财经委提出，城乡规划涉及国家、公众利益，需要各方面的参与，尤其人大监督更为重要，但实施办法草案没有同级人大及其常委会监督的内容，城乡规划的权威将大打折扣，建议增加人大及其常委会在城乡规划的制定、实施、修改过程中进行监督的相应内容，以充分发挥各级人大及其常委会的监督职能。据此，为了增强城乡规划编制的民主性、科学性，适应地方人大常委会和乡镇人民代表大会对规划编制和实施工作进行监督的需要，在实施办法中规定了城乡规划报批前必须先经本级人大审议的必经程序，以及对城乡规划实施情况进行监督的内容。
      （一）城乡规划报批前必须先经本级人大审议
实施办法规定，城镇体系规划、城市总体规划、县人民政府所在地镇总体规划报送审批前，应当先经本级人大常委会审议，常委会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理；研究处理情况应当及时报告本级人大常委会。其他镇的总体规划、乡规划在报送审批前，应当先经乡镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。城乡规划报送审批时，应当将常委会组成人员或者代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送批准机关。
      （二）人大对城乡规划修改的监督
      实施办法规定，城乡规划编制机关应当对规划实施情况每三至五年进行一次评估，评估时要采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，并向同级人大提出评估报告并附具征求公众意见的情况。
      城乡规划编制部门修改规划时，按原审批程序报送审批前，也必须先经本级人大常委会或者乡镇人民代表大会审议，并将常委会组成人员或者代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送批准机关。
      （三）加强人大对城乡规划实施情况的监督
      实施办法规定，各级人民政府应当每年向本级人大常委会或者乡镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。人大常委会或者乡镇人民代表大会可以听取和审议本级人民政府城乡规划实施情况的专项报告，并根据审议情况作出相应的决议；人民政府应当将执行决议的情况向人大常委会或者乡镇人民代表大会报告。
      三、城乡规划的编制必须有公众参与并向社会公开
      一些常委会组成人员、法制咨询组成员和有些地区、部门提出，城乡规划是城乡建设的基础，城乡建设又与老百姓的生活息息相关，但是，以往的城乡规划基本上是规划部门自行编制，普通老百姓很难参与到城乡规划的编制中去，不要说报批前就是规划批准后，老百姓对规划也是一无所知，这一方面造成规划编制缺乏科学性、民主性和可操作性，另一方面造成规划执行中难以得到利害关系人的配合，建议在实施办法中规定公众参与等方面的内容。据此，实施办法从三个方面作了明确规定：
      （一）城乡规划报送审批前必须向社会公告
      实施办法规定，城乡规划报送审批前，编制机关应当依法将规划草案予以公告，采取审查会、论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公告的时间不得少于三十日。编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具专家、公众的意见采纳情况及理由。
      （二）依法批准的城乡规划必须向社会公布
      实施办法规定，经批准的城乡规划除法律、行政法规规定不得公开的内容外，应当自批准之日起三十日内，由编制机关在政府门户网站、当地主要新闻媒体、办公场所或者其他专门场所向社会公布。
      （三）村庄规划必须经村民会议讨论同意
      实施办法特别规定，村庄规划报送审批前，应当经村（牧）民会议或者村（牧）民代表会议讨论同意。
      四、城乡规划与相关规划的协调关系
      一些常委会组成人员、法制咨询组成员和有些地区、部门提出，城乡规划与相关规划衔接不紧密，城乡规划、土地利用总体规划以及专项规划之间的关系尚未理顺，缺乏相应的衔接协调机制，建议要注重城乡规划与相关规划之间的衔接。据此，考虑到城乡规划是一种综合性的规划，它与国民经济规划、社会发展规划和土地利用总体规划一样对经济社会发展具有重要的调控和指导意义，实施办法明确规定，县级以上人民政府有关部门组织编制的交通、水利、电力、通信、能源、生态环境保护、防灾减灾等专项规划，应当与城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划相衔接。
      五、城乡规划不得随意更改
      “规划规划，墙上挂挂，纸上画画”“规划规划，比比划划，顶不住领导一句话”这是以往老百姓对规划缺乏操作性、科学性，实际执行又变样的一种讽刺。常委会组成人员审议时也提出，在城乡规划的实际工作中，规划执行的随意性很大，个别地方政府领导不严格执行依法批准的城乡规划，“一任领导一张图”、“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜，这种任意修改规划的行为不仅造成了巨大的损失和浪费，同时也在一定程度上使城乡发展的整体利益、长远利益以及公众的合法权益受到损害，建议依法维护城乡规划的严肃性和权威性。据此，为了防止“换一届领导换一个规划”现象的发生，维护城乡规划的严肃性和稳定性，实施办法从三个方面作了明确规定:
      （一）未经法定程序不得修改城乡规划
      实施办法明确规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
      （二）明确了变更规划的法定条件和程序
      实施办法规定，城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划必须要有城乡规划法规定的下列五种情形之一方可修改：上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；行政区划调整确需修改规划的；因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；经评估确需修改规划的；城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
      控制性详细规划必须要有下列四种情形之一方可修改：总体规划修改后需要修改的；重大建设项目选址影响规划用地布局的；规划的主要内容在实施中发现明显不适当的；经编制机关论证确需修改的其他情形。同时规定，控制性详细规划修改前，编制机关应当组织论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后方可编制修改方案。
      乡规划、村庄规划必须要有下列四种情形之一方可修改：实施国家和省重大建设项目需要的；村庄布局调整和整治需要的；农业综合开发和农村土地整理需要的；经编制机关论证确需修改的其他情形。
      修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的，城乡规划主管部门应当采取听证会、论证会、座谈会、公示等形式听取利害关系人的意见。
      同时，明确规定，修改城乡规划必须要按原审批程序报送本级人大常委会或者乡镇人民代表大会审议和原批准机关批准。
      （三）变更规划给被许可人、利害关系人造成损失的要依法给予补偿
      实施办法规定，在建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿；因修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图给利害关系人合法权益造成损失的，也应当依法给予补偿。
      六、注重保护自然和历史文化遗产
      常委会组成人员提出，长期以来，我省一些地方在建设中大拆大建，自然资源、文化遗产面临严重破坏，建议增加加强保护自然和历史文化遗产、城市文物性建筑保护方面的内容。据此，为了在城乡规划和建设的同时，保护自然资源，体现文化特色，实施办法明确规定，旧城区的改建，应当合理控制土地使用强度，改善人居环境，保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，严格限制零星插建。城市新区开发和旧城区改建，应当妥善保护具有历史意义、纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物和文物古迹，并划定保护范围。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当保证和延续其传统格局、历史风貌和地方特色。禁止擅自改变城乡规划确定的自然保护区、风景名胜区和文物保护用地的用途。
      七、农牧民进行住宅建设必须办理乡村建设规划许可证
      一些常委会组成人员和有些地区、部门提出，近年来，在新农村建设中，随着农牧民生活条件的改善，以及国家对农村危房改造资金投入力度的不断加大，农牧民新建、翻建住宅和改造危房的非常多，但由于缺乏科学规划，乱搭乱建现象严重，“只见新房，不见新村”，影响资源的配置和资金使用效益，造成不必要的浪费，建议对农牧民住宅建设予以规范。据此，实施办法对农牧民在乡规划、村庄规划区内进行住宅建设作了两方面的规定：一是新建住宅的，应当持拟建房的用地证明、村（牧）民委员会意见、有效身份证件等资料，向所在地乡、镇人民政府提出书面申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。二是使用原有宅基地进行住宅建设的，应当持原有宅基地证明、村（牧）民委员会意见、有效身份证件等资料，向所在地乡、镇人民政府提出书面申请，由乡、镇人民政府根据乡规划、村庄规划提出审查意见，报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
      八、临时建筑使用期限为二年，最长不得超过四年
      在立法调研过程中，一些地区和部门提出，在现实生活中，有些单位或者个人申请建设“临时建筑”，到期后却一直不拆除，                       （下转第54页）（上接第52页）久而久之就成了“永久建筑”，影响到城乡规划的实施，建议在实施办法中对“临时建筑”予以规范。据此，实施办法对临时建筑的使用期限、延长次数等作出了明确规定。即在城市、镇规划区内临时建设的，应当经城乡规划主管部门批准。临时建设的建筑物不得超过二层，使用期限不得超过二年。临时建设因特殊需要延长使用期限的，经原批准机关批准可以延长一次，延长期限不得超过二年。建设单位不得改变临时建筑物、构筑物的使用性质，并在批准的使用期限内自行拆除。
      九、建立城乡规划督察员制度
      为了加强对城乡规划管理的监督力度，维护城乡规划的严肃性，更好地发挥城乡规划的作用，强化城乡规划的层级监督，及时发现问题，减少违反规划建设带来的消极影响和经济损失，实施办法确立了城乡规划督察员制度。即上级人民政府可以向下级人民政府派驻城乡规划督查员，城乡规划督察员对派驻地区的城乡规划工作进行督察。城乡规划督察员依据有关法律、法规和经批准的城乡规划、国家强制性标准，对派驻地城乡规划的编制、审批、实施和修改等工作进行监督检查。对违反城乡规划管理法律、法规的行为，应当向派驻地人民政府或者有关部门提出督察建议。督察建议应当向派出机关报告，派出机关应当核实，并可以视情形向派驻地人民政府发出督察意见书。派驻地人民政府应当根据督察意见书进行整改，并报告整改情况。
      十、对违法建筑的强制拆除予以规范
      一些常委会组成人员、法制咨询组成员和有些地区、部门提出，在城乡规划实施过程中，“违法建筑”是一个非常突出的问题，以往在强制拆除中也有一些侵害当事人利益的问题存在，建议在实施办法中作出相应的规定。为了依法解决“违法建筑”这一问题，实施办法在法律责任中作了两方面的明确规定：一是明确规定违法建筑的强制拆除由政府行使。即城乡规划部门作出停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。二是依照行政强制法对违法建筑的强制拆除程序作了明确规定。即对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。□
       （作者单位：省人大常委会法工委法规一处）