我省实施农村土地承包法情况的调研与思考

       《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称“两法”）实施以来，我省各级政府高度重视，切实把贯彻“两法”工作作为事关农村稳定发展的基础性工作来抓，采取积极措施，保障和维护农民土地承包经营权，引导农民土地承包经营权有序流转，维护被征地农民合法权益，做了大量有效的工作，促进了我省农村经济社会持续稳定健康发展。
       一、贯彻实施“两法”的基本情况
       （一）高度重视“两法”的宣传贯彻工作。一是采取多种形式，广泛开展学习宣传。全省各级政府坚持把实施“两法”作为推进农业、农村经济发展和农村社会稳定的重要工作，强化学习宣传，充分利用广播、电视、报刊等媒介，通过办黑板报、张贴标语、印发传单、举办培训班等群众喜闻乐见的形式开展宣传活动，做到家喻户晓。2008年，省农牧厅与《西海都市报》共同举办了“土地承包问题解答”专栏20期。省委、省政府每年抽派万名干部下乡宣传中央1号文件精神，把向群众具体解读“两法”作为宣讲的主要内容之一。乐都县发放资料13741份，办黑板报392期，张贴标语3273幅，广播电视宣传97次。通过广泛宣传，广大群众依法维护自身合法权益意识、广大干部依法行政和依法办事能力都有了明显提高。二是结合省情实际，完善配套法规政策。为进一步把农村土地承包法落到实处，省政府出台了一系列政策意见，指导土地承包经营权流转和强化农村土地承包档案管理等工作。2010年，省人大常委会结合省情实际，经过认真调查研究，颁布实施了农村土地承包法实施办法，进一步推动了农村土地承包管理工作的开展。
       （二）切实维护农民的土地承包经营权。省政府把稳定和完善农村土地承包关系作为维护农民土地承包权益的根本工作来抓。为了做好二轮土地延包后续完善工作，2006年，省政府下发了《关于做好农村土地承包经营权证换发补发工作的通知》，及时组织各地开展农村土地承包经营权证换发补发工作。在换发补发过程中坚持公开、公平、公正、阳光操作的原则，充分保障群众对补换发证工作的知情权、决策权、参与权和监督权，使农村土地承包关系保持稳定并长久不变的政策得到全面贯彻落实。全省完成了64.61万户农户的换发补发工作，占承包户的98.62%，涉及耕地面积728.36万亩，占耕地总面积的89.5%。这项工作的完成进一步理顺了农民的土地承包关系，稳定了农村基本经营制度。同时，加大了执法检查力度，查处农村建设用地违法违规行为，防止集体土地以租代征、宅基地乱搭乱建等土地违法违规、浪费现象。2010年，全省共发现土地违规违法案件140件，立案134件，查处119件，这些违法违规案件的处理进一步维护了农民的土地承包权益。
       （三）积极推进农村土地承包经营权依法有序流转。随着农村剩余劳动力转移、城镇化建设步伐加快，全省农村土地流转日趋活跃，流转规模日益增大。截至2011年6月底，全省农村土地流转面积达到99万亩，占全省813万亩耕地总面积的12.18%。流转形式有转包、出租、互换、转让、入股等多种形式，土地流转去向也逐渐多元化，2011年数据显示农户之间的流转面积达53.8万亩,占流转总面积的54.3%;流向农民专业合作社的面积为32.6万亩, 占流转总面积的32.9%;流转入企业的面积为8.2万亩,占8.3%;流转入其他主体的面积为4.4万亩,占4.4%。全省各级农牧部门不断强化对农村土地承包经营权流转的服务，鼓励和引导农民依法、自愿、有偿开展流转。一是完善农村土地承包经营权流转服务体系。2010年和2011年，省政府安排585万元在全省39个县（市）全面建立了农牧区土地（草场）流转服务指导站，2011年又安排资金350万元在70个乡镇组建了农村土地流转服务中心，为服务流转机构配备了必要的办公设备，建立健全了土地流转工作制度，并利用掌握的资源优势，积极为农村土地流转提供信息咨询、合同签订、化解纠纷等各项服务。二是进一步规范合同管理。2006年，省农牧厅在《关于做好农村土地承包经营权流转工作的意见》中制定了统一格式的“农村土地承包经营权流转合同”，统一了合同文本，指导和规范农村土地流转合同签订工作。2009年至今，仅大通县在乡镇政府的指导下签订土地流转合同就有4488份，保障了流转双方的权益。三是积极探索引导土地流转新机制。各地结合实际出台了一系列引导土地流转的指导意见，加强了对土地流转的指导、协调工作，并积极探索引导土地有序流转的服务机制。2010年起，全省选择大通、化隆等10个县作为农村土地承包经营权流转信息监测点，随时掌握土地流转变化情况。同时，在大通县组织开展了农村土地承包经营权流转社会稳定风险评估机制试点工作。
       （四）认真做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作。省政府十分重视农村土地承包纠纷调解仲裁工作，早在2005年，西宁市大通县就开展了土地承包经营纠纷仲裁试点工作，进行了土地纠纷调解仲裁的探索工作。截至目前，共受理土地承包经营权纠纷153次，其中调解解决99次，仲裁解决54次。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》出台以后，为进一步做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，各级政府把农村土地承包经营纠纷调处体系建设作为贯彻《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的中心环节，采取积极措施初步建立了乡村调解、县市仲裁、司法保障的纠纷化解体系。截至目前，全省建立仲裁机构27个。省级层面制定了仲裁工作各项制度及各类法律文书，规范了仲裁工作程序，保证了双方当事人公平、公正的取得合法权益。各地也结合实际完善配套制度，例如互助、大通、乐都等县都结合本地特点制定了纠纷仲裁程序、仲裁员工作纪律、仲裁庭工作制度、档案文书管理等制度，规范了庭审笔录、调解书、仲裁裁决书、仲裁委员会讨论案件笔录、仲裁通知及送达回执等法律文书。自《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》实施以来，全省各县（市）调解仲裁委员会共受理农村土地承包纠纷91起，其中调解结案72起，仲裁结案15起。这些案件的处理，及时化解了矛盾和纠纷，切实维护了农民的土地承包经营权益。
       （五）切实维护被征地农民的合法权益。近年来，由于城镇化建设加快和重点项目建设增多，征占用耕地问题也随之增多。为保护被征地农民的合法权益，省政府实行严格的耕地保护政策，严格执行建设项目预审制度，执行土地总体规划，严把农用地转用和土地征收审查报批关，使项目建设尽量避免占用耕地。在征地工作中严格按照法定程序征用土地，按法定标准给予农民合理补偿和妥善安置。2010年，结合经济发展水平对征地补偿标准进行了适当调整，出台了《关于公布征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》，征地补偿标准总体上调近50%。同时，启动了农村房屋和征地地上附着物补偿标准的制定工作。在征地过程中，坚持“公开、公正、透明”原则，尊重群众意愿制定征收方案。认真履行告知、确认、听证程序，严格执行“两公告、一登记”制度，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申诉权。并加强对征地补偿安置费分配使用的监管，确保发放到被征地人手中。同时，积极探索建立被征地农民生活保障机制。省级层面已完成《青海省被征地农民社会养老保险暂行办法》修改工作，近期将出台。各地也出台了一些新措施，互助县通过政府出资保证被征地农户10—15m2铺面的形式解决后续生活问题。海东部分地区采取优先吸纳失地农民进入企业，获得长期稳定收入等措施，确保失地农民后续保障问题。这些制度和措施的建立和实施，进一步改革完善了农村土地征占用、征地补偿和安置及被征地农民养老保险制度，加强了对农民集体所有土地补偿费分配使用的管理工作，有效地保护了农村集体经济组织和农民群众的权益。
       二、贯彻实施“两法”过程中存在的主要问题
       从目前情况看，“两法”贯彻实施情况是好的。但仍存在一些值得我们进一步研究和解决的问题。
       （一）被征地农民的权益保护问题。一是征地补偿标准较低。二是征地补偿标准不平衡，建设用途、区域不同补偿标准不同，甚至一垄之隔地价不同，同地不同价问题严重。三是被征地农民，特别是失地农民的后续生产生活保障问题未得到彻底解决，亟待进一步研究出台政策法规加以解决。
       （二）土地承包经营权流转问题。一是部分地区土地流转中存在非粮化倾向，目前全省承包耕地流转用于粮食种植面积仅占流转总面积的55.45%。二是土地流转行为不规范。部分群众不重视合同签订问题，仅凭口头协议，容易引起矛盾纠纷。
       （三）农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设问题。一是仲裁机构尚不健全，全省尚有12个县没有建立仲裁机构，绝大部分乡镇和行政村还没建立完善的农村土地承包经营纠纷调处机制。二是仲裁人员业务素质有待进一步提高。现有仲裁员多是原农经站的工作人员，缺乏系统的专业知识，法律知识欠缺，需要加强培训，提高素质。三是基层仲裁机构工作经费短缺。
       （四）人地矛盾突出。二轮土地延包以后，由于新生儿、出嫁女、户口变迁等原因造成的“人多地少、人少地多”现象日趋突出，如何在法律范围内解决该问题值得进一步研究。
       三、几点建议
       （一）进一步加大学习宣传力度。“两法”的贯彻实施事关农民群众的切身利益，关系着农村经济社会的稳定发展，各级政府要高度重视，进一步加大学习宣传力度，采取多种形式做好“两法”的宣传工作，把“两法”等法律法规和党在农村土地承包政策的学习宣传作为一项长期工作列入重要议事日程，确保有关法律规定和政策得到全面贯彻落实。要继续加大对一线干部群众的培训工作。特别是要加强对新出台的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的学习宣传，让干部群众知晓该法的具体内容，增强基层干部处理土地纠纷的能力，提高广大群众自觉维护自身权益的意识。
       （二）加大被征地农民权益保护的政策研究。一是深化征地制度改革，进一步完善征地程序，提高补偿标准，逐步实现公益性和商业性征地同价，征地补偿做到同地同价，确保农民土地的财产性收入。二是采取积极措施，妥善解决失地农民后续生产生活保障问题，建立保障长效机制。三是要处理好重点项目建设用地与保护耕地之间的矛盾，对基本农田的保护应采取更加严格的政策法律措施。
       （三）积极引导土地依法有序流转。进一步贯彻执行土地流转的有关法规政策，坚持在长期稳定家庭承包经营的前提下进行土地承包经营权的合理、合法流转，坚决纠正任何以土地流转为名收回、调整农民承包地的行为。同时，要严格落实流转合同备案和流转情况登记制度，完善流转合同管理工作。要真正发挥流转服务中心的指导服务功能，积极为农民群众提供信息咨询、合同签订、矛盾化解等服务，正确引导和规范土地流转，强化对土地流转情况的监测，确保不改变流转土地的农业用途。积极培育优势特色产业，扶持壮大农业产业化龙头企业、专业合作社等经营主体，促进土地资源实现合理配置，加快农业集约经营和规模经营的发展。
       （四）进一步加大仲裁体系建设和培训力度。要加强农村土地纠纷仲裁机构建设，完善相关制度，特别是具体的纠纷仲裁评判标准，以制度来办事，避免办案尺度不一的问题。要有针对性的对仲裁人员进行系统培训，丰富仲裁员的法律、业务知识，提高解决矛盾纠纷的业务水平和办案能力，进一步维护农民的合法权益。