《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》学习问答

       （接第四期）
       3．我国备案审查制度的内容有哪些?如何理解规范性文件审查中的主动审查和被动审查?
       根据宪法和有关法律的规定，备案审查制度主要包括备案、审查以及纠正三方面的内容。备案就是规范性文件的制定机关在法定的时间内将规范性文件报送法定的机关进行备案；审查就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查；纠正就是法定的机关依照规定的程序对备案的同宪法、法律、法规相抵触的规范性文件予以改变或者撤销。
       备案审查作为立法监督，接受规范性文件备案的机关，有权对备案的规范性文件依法开展审查工作。审查可以分为主动审查和被动审查。立法法对被动审查作了规定，即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求或者审查建议，由有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》也明确规定，报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档；同时，按照全国人大各专门委员会和常委会工作机构的职责分工，将报送备案的法规分送有关专门委员会、法制工作委员会。专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见，依照规定的程序处理；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。
       所谓主动审查，是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或者审查建议的情况下，主动对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查，是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议，审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。
       主动审查与被动审查是审查机关开展审查工作的两种具体方式。从实际情况来说，由于报送备案的规范性文件数量很大，而且不同文件之间千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，接受备案的机关很难组织足够的力量，逐件逐条地进行审查，而且有些规定是否与宪法、法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来，所以审查工作要把主动审查和被动审查结合起来。
       监督法第二十八条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。
       4．行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当如何进行备案?
       备案是立法监督制度的一个重要环节，是备案机关行使立法监督权的基础。根据立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照规定报有关机关备案。具体要求是：(1)行政法规报全国人大常委会备案；(2)省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规，由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(3)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；(4)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人大常委会和人民政府备案；(5)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
       按照全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。行政法规由国务院办公厅负责报送；地方性法规、自治条例和单行条例，由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送；经济特区法规由制定机关办公厅(室)负责报送。备案内容包括：备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件，装订成册，一式十份。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。
       按照2001年12月14日国务院令第337号发布的《法规规章备案条例》的规定，地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章公布后，应当自公布之日起30日内，依照下列规定报送备案：地方性法规、自治条例和单行条例由省、自治区、直辖市的人大常委会报国务院备案；部门规章由国务院部门报国务院备案，两个或者两个以上部门联合制定的规章，由主办的部门报国务院备案；省、自治区、直辖市人民政府规章由省、自治区、直辖市人民政府报国务院备案；较大的市的人民政府规章由较大的市的人民政府报国务院备案，同时报省、自治区人民政府备案；经济特区法规由经济特区所在地的省、市的人大常委会报国务院备案。国务院法制机构负责国务院的法规、规章备案工作，履行备案审查监督职责。报送法规备案，按照全国人大常委会关于法规备案的有关规定执行；报送规章备案，应当提交备案报告、规章文本和说明，并按照规定的格式装订成册，一式十份。报送法规、规章备案，具备条件的，应当同时报送法规、规章的电子文本。报送法规、规章备案，符合法定权限和程序规定的，国务院法制机构予以备案登记；不符合法定权限和程序规定的，不予备案登记；符合法定权限和程序但不符合形式要求的，暂缓办理备案登记；暂缓办理备案登记的，由国务院法制机构通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
       5．如何对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章进行审查?
       审查与备案一样，都属于立法监督范畴，是立法监督工作中的两个环节和两种具体制度。根据立法法的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查启动程序有两种：一是特定机关提出审查要求。即国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。对于上述特定机关提出的审查要求，有关的专门委员会应当进行审查、提出意见，即直接进入审查程序。二是公民、组织提出审查建议。即前述以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。对于审查建议，不能直接进入审查程序。而是先由全国人大常委会工作机构即法制工作委员会进行研究，必要时，才进入审查程序，即送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
       专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。□
       （未完待续）