夯实青海藏区繁荣稳定的法制基础

       改革开放以来，青海省人大及其常委会高度重视涉及藏区经济社会发展的地方立法工作，制定和批准了一批切实可行的地方性法规和自治条例、单行条例，为促进青海藏区经济发展、社会和谐稳定和中国特色社会主义法律体系的形成做出了积极贡献。
      一、青海藏区的特殊地位和重要作用
      青海省地处青藏高原东北部，总面积72.23万平方公里，总人口562.67万，其中藏族人口137.51万，占全省总人口的24.44%，约占全国藏族总人口的25%，主要集中在海北、黄南、海南、果洛、玉树五个藏族自治州和海西蒙古族藏族自治州等藏区，藏区面积69.7万平方公里，占全省总面积的96.5%，藏区人口202.12万，占全省总人口的36%，是我国除西藏之外最大的藏族聚居区。
      青海藏区在全省乃至全国生态、资源和稳定上具有重要的战略地位。一是从生态地位看，青海藏区是长江、黄河、澜沧江和黑河等江河的发源地及水源涵养区，是我国乃至亚洲重要的生态屏障，直接影响我国乃至世界的生态环境和气候变化，生态地位极其重要。有三江源、青海湖等9处省级以上自然保护区，总面积达21.61万平方公里，占全省总面积的30%，其中三江源国家级自然保护区面积达15.23万平方公里，占全省总面积的21.1%，是我国面积最大、世界高海拔地区生物多样性最集中、生态系统最敏感的自然保护区。二是从资源地位看，青海藏区有丰富的水能、风能、太阳能、钾盐、有色金属、石油、煤炭、旅游等资源，综合利用潜力较大，特别是柴达木盆地有丰富的石油、天然气、煤炭及有色金属矿藏，许多资源储量占全国储量的绝大部分，有“聚宝盆”的美誉，是青藏高原经济发展最具活力的地区，是青海乃至全国资源开发和推进新型工业化建设的重点地区。三是从宗教文化看，青海是藏传佛教格鲁派的创始人宗喀巴大师的诞生地，同时也是十世班禅大师和十四世达赖喇嘛的故乡。宗教文化源远流长，宗教对藏区各族人民的经济、文化、生活方式有着极其深刻的影响，在藏区仅藏传佛教寺院就有700余座，宗教职业人员2.9万余人，是我国民族宗教工作的重点地区之一，承担着维护社会稳定和国家安全的重任。四是从交通和国防安全看，青海藏区是进入西藏的主要通道，有青藏铁路、青藏公路、格拉输油管道连接西藏，是西藏的战略后方，对于巩固西南边防，保卫国家安全，发挥着其他地区无可替代的作用。
      近年来，党和国家做出了一系列加快青海等省藏区经济社会发展的决策部署，为藏区发展提供了强大的政策支撑。青海省委、省政府全面贯彻中央部署，紧扣实现藏区跨越式发展和长治久安这个主题，抢抓机遇，科学谋划，主动作为，我省藏区经济社会发展取得了令人瞩目的成绩。藏区六州生产总值由2001年的117.01亿元提高到2010年的530亿元，增长2.43倍；城镇居民人均可支配收入由2001年的5959元提高到2010年的15000元，年均增长超过10%；农牧民人均纯收入由2001年的1567元提高到2010年的3696元，年均增长10%。藏区呈现出经济发展明显加快，民生继续得到改善，生态环境保护建设不断加强，社会大局持续稳定的良好局面。
      青海藏区的繁荣稳定，事关全省乃至全国的发展和稳定。作为地方国家权力机关，省人大常委会制定和批准了一批符合藏区实际的地方性法规和条例，积极开展法律和地方性法规在藏区执行情况的检查，听取和审议关于藏区经济发展、生态保护、民族宗教等方面的报告，为青海藏区繁荣稳定做出了贡献。特别是连续15年开展的集法律监督、舆论监督、群众监督为一体的“江河源环保世纪行”活动，在提高全社会的环保意识和法制观念、推进藏区经济社会可持续发展方面发挥了重要作用，成为我省生态宣传的一大品牌和省人大常委会工作的一个亮点。
      二、加强地方立法，保障和促进藏区经济社会发展
      改革开放特别是西部大开发战略实施以来，省和自治州人大及其常委会认真贯彻中央和省委的决策部署，紧紧围绕全省工作大局，密切结合青海藏区经济社会发展的实际，切实行使宪法和法律赋予的立法权，藏区立法工作取得了丰硕成果。截至2010年底，省人大常委会共制定涉及藏区经济社会方面的地方性法规147件，现行有效100件，废止47件；藏区6个自治州制定自治条例、单行条例91件，现行有效84件，废止7件。这些地方性法规和自治条例、单行条例的调整范围基本覆盖了藏区经济、政治、文化、社会建设的各个领域，对于推动藏区经济发展和社会和谐稳定发挥了不可替代的重要作用。
      （一）加强经济立法，促进藏区经济又好又快发展
      促进藏区经济又好又快发展，是维护藏区稳定的物质基础，是实现藏区长治久安、人民安居乐业的治本之策。省人大常委会始终把藏区经济立法作为重中之重，紧紧围绕发展这个第一要务，坚持从藏区实际出发，先后制定了草原、旅游、矿产资源管理、盐湖资源开发与保护、促进中藏蒙药发展等方面的一批地方性法规。我省藏区特别是海西州资源富集，为了合理开发、综合利用、有效保护柴达木丰富的资源，使柴达木盐湖、矿产和油气资源的开发与保护有法可依，及时出台了矿产资源管理条例、盐湖资源开发与保护条例，为藏区特别是海西州工业经济健康快速发展保驾护航。青海藏区旅游资源非常丰富，有环青海湖民族文化体育旅游圈、黄河上游水上明珠旅游带、青藏铁路世界顶级旅游带、祁连山风光旅游带和三江源生态旅游区等旅游品牌。省人大常委会围绕省委建设高原旅游名省战略加紧制定、修订旅游条例，极大地促进了藏区旅游业的发展，旅游业呈现出井喷现象。2010年，藏区共接待游客2965.71万人次，旅游收入达14.09亿元，占全省旅游总收入的19.9%，旅游业在扩大就业、发展经济中的引领作用日益增强，正逐步成为藏区跨越式发展的战略性支柱产业。
      （二）突出生态环境立法，确保藏区生态环境安全
      省人大常委会根据省委生态立省的重大战略决策，结合我省藏区的生态战略地位和现状，加大生态环境保护方面的立法工作，先后制定了环境保护、节约能源、草原、森林、水土保持、野生动物保护和青海湖流域生态环境保护等方面的法规；部分自治州结合本州实际，制定了沙区植物、野生动物、卤虫资源等生态环境保护方面的单行条例，在藏区退牧还草、天然林保护、沙漠化防治、鼠害防治、草原保护等方面发挥了重要作用，取得了很好的效果。青海湖是我国最早被列入国际重要湿地名录的国家级自然保护区，2003年，省人大常委会针对流域内入湖河流不断枯竭，草地沙化面积不断扩大，珍贵、濒危陆生野生动物和水生生物的生息繁衍场所遭人为破坏严重的实际，制定青海湖流域生态环境保护条例，条例实施以来，省政府和流域内的地方政府采取了一系列生态保护与建设的措施，青海湖流域脆弱的生态环境逐步改善，青海湖水体面积扩大了近71平方公里，水位上升了0.35米；裸鲤资源从2002年的0.26万吨增长到2010年的3万吨，增长了11.6倍；普氏原羚数量从300多只增加到2010年的1200只。柴达木盆地是我国的八大沙漠区之一，是我国生态环境最为脆弱的地区，海西州把生态保护视为发展循环经济的内在功能来培育，制定了沙区植物保护条例，依法保护、发展和合理利用柴达木沙区植物资源，维护和改善自然生态环境，促进了荒漠生态的保护与修复，柴达木盆地荒漠化面积明显减少，生态环境恶化的趋势得到初步遏制。
      （三）注重民生立法，保障藏区人民共享改革发展成果
      省人大常委会围绕省委“小财政大民生”的执政理念，坚持把解决民生问题作为建设富裕文明和谐新青海的重中之重，将藏区教育、文化、卫生方面的立法作为地方立法的重点领域。教育方面，省和自治州人大及其常委会制定义务教育、民族教育方面的法规和单行条例，保障藏区教育均衡发展和民族教育工作持续健康发展。各级政府将藏区教育作为第一民生优先保障投入，在藏区全面实行免费学前教育和职业教育，特别是海西州地方财力优先保障教育发展，在全省率先实现12年免费教育。文化方面，省人大常委会制定文物保护方面的法规，依法加强藏区特别是藏传佛教寺院文物的保护管理力度，着力推进民族文化遗产的保护工作。各自治州均制定了藏语文条例，规范了藏语文工作，保护了民族语言的传承和发展。海北州制定的中国第一个核武器研制基地旧址保护条例，在继承和弘扬“两弹一星”精神、加强旧址资源综合利用和发展旅游业等方面发挥了爱国主义教育基地的作用。卫生方面，省人大常委会制定的促进中藏蒙医药发展方面的地方性法规，将中藏蒙医药发展纳入国民经济和社会发展整体规划、公共卫生体系建设规划，保护和促进传统医药的传承和发展。针对青海藏区地方病危害严重的现实，制定地方病防治、鼠疫交通检疫条例，促进地方病、传染病的预防、治疗工作，保障藏区群众的生命健康，有效缓解了藏区群众因病致贫、因病返贫的问题。
      （四）探索社会管理领域立法，维护藏区和谐稳定
      青海藏区社会管理存在的复杂因素较多，反分裂、反渗透和反破坏的任务艰巨。为了维护藏区社会和谐稳定，省人大常委会根据省委的立法建议和我省藏区实际，加大了社会管理领域的立法力度。一是制定青海省宗教事务条例和各州藏传佛教事务条例，依法加强对寺院的社会管理、民主管理，把提供公共服务作为加强和创新宗教管理的重要举措，推动水、电、路、通讯等基础设施建设向寺院延伸，推动合作医疗、低保和“五保”供养等社会保险制度覆盖全部僧尼，解决寺院在文物保护、消防管理等方面存在的突出问题。省人大常委会制定了关于加强法制宣传的决议，加大“法律进寺院”力度，确定每年三月份为“寺院法制宣传月”，教育广大僧尼做学法、知法、守法的公民，增强僧尼作为国家公民的归属感、荣誉感、责任感。二是省和自治州制定社会治安综合治理条例，建立健全立体化的社会治安防控体系，完善应急管理体制机制，不断提高预知、预防、应急处置能力，提高对社会治安局势的控制力。三是制定人民调解条例和信访条例，着力构建人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的“大调解”工作体系，提高预防和化解各类社会矛盾的能力。这一系列法规的出台，为严厉打击境内外敌对势力对藏区的分裂、渗透和破坏活动，维护藏区民族团结、宗教和谐、社会稳定发挥了积极作用。
      （五）强化民族区域自治立法，落实自治民族的自治权利
      对于青海这样一个少数民族人口比例高，自治地方面积大的省份，加强民族区域自治方面的立法，对于促进藏区经济发展、民族团结、社会稳定、实现各民族共同繁荣具有重要意义。省和自治州人大及其常委会切实加强民族区域自治方面的立法工作，藏区6个自治州人大依据本州自治民族的政治、经济、社会和文化的特点，先后制定、修订了自治条例，通过立法加大对藏区的扶持力度，如海西州自然资源丰富，为此在自治条例中规定了上级国家机关对资源输出地给予一定利益补偿的内容。同时，各自治州充分运用变通权，制定了关于施行婚姻法结婚年龄的变通规定，对藏区农村、牧区少数民族群众的结婚年龄做了变通。这些自治条例以及变通规定为藏区民族自治地方自主管理本民族、本地区的内部事务，自主发展经济、社会、文化事业发挥了积极作用。
      多年的立法实践，省人大常委会立足藏区实际，加强地方立法，不仅取得了显著成绩，而且也积累了丰富的经验。主要是：一是坚持党的领导，在立法指导思想上切实贯彻中央关于青海藏区发展的战略决策和省委的工作部署。二是坚持维护国家法制统一，以宪法、民族区域自治法和其他法律、行政法规为依据，在地方立法中既做到符合藏区实际，又不越权、不抵触。三是坚持围绕改革发展稳定大局，根据中央和省委提出的战略任务和奋斗目标开展立法工作，认真落实涉及藏区的重大决策部署。四是结合藏区实际，立法中突出藏区地方特色和民族特点。五是坚持走群众路线，对事关藏区改革发展稳定大局和人民群众切身利益的重要法规，广泛征求藏区社会各界特别是广大群众的意见，充分体现藏区各族人民的共同意愿。六是坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，立改废相结合，及时对相关法规和条例进行清理，使藏区立法工作较好地适应科学发展的需要。
      三、今后做好藏区立法工作的几点思考
      我省地方立法虽然在促进藏区经济发展、社会和谐稳定中取得了一定的成绩，但与党和国家对青海等省藏区经济社会发展做出的一系列重大决策部署还存在一定差距。主要表现在：一是立法观念相对滞后。一些部门和地区对藏区立法工作重视不够，对法制在保障和促进经济社会发展中的作用存在认识上的差距，不善于通过立法手段解决藏区改革发展稳定中的重大问题。二是地方特色和民族特点不足，对民族自治地方的变通权立法研究不深入，运用不充分。三是生态环境保护方面的立法与藏区的生态战略地位、省委提出的生态立省战略尚有很大差距，尚未实现自然保护区“一区一法”的要求。四是立法队伍的数量、素质与新形势的要求不相适应，尤其是藏区缺乏专业的立法工作者，严重影响藏区的立法工作，等等。
      当前，党和国家对青海等省藏区经济社会发展做出了一系列重大部署，这既给我省藏区经济跨越发展、社会长治久安带来了新的机遇，也为我省藏区立法工作提出了更高的要求。面对新形势新要求，我们要从藏区实际出发，紧紧围绕科学发展、改善民生、保护生态三大历史任务，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展为主要路径，以改善民生为出发点和落脚点，紧紧抓住国家深入实施西部大开发战略和支持青海藏区经济社会发展的历史机遇，着重加大涉及藏区科学发展、保护生态、改善民生和社会和谐等方面的立法力度，通过立法将国家支持青海藏区发展的优惠政策法制化，为实现我省藏区经济跨越发展、社会和谐稳定提供强有力的法制保障。
      （一）注重生态环境保护，进一步加强生态文明建设领域的立法
      要进一步加强生态文明建设领域的立法，制定体现青藏高原生态环境保护与建设特色的地方性法规、单行条例，要抓紧制定湿地保护、生态补偿、自然保护区生态环境保护等方面的法规，进一步修订完善有关草原、水土保持等方面的法规。三江源、青海湖、祁连山等自然保护区的生态地位非常重要，国家对自然保护区立法要求实施“一区一法”，而我省除制定了青海湖流域生态环境保护条例外，其他自然保护区尚未立法。所以加快自然保护区立法步伐，已是当务之急，我们要把自然保护区特别是三江源自然保护区立法作为今后生态环境保护立法工作的重点，尽早实现自然保护区“一区一法”的立法目标。
      （二）注重促进循环经济，进一步推进经济发展方式转变领域的立法
      青海藏区要实现跨越式发展，就要加快转变经济发展方式，重点制定和完善促进循环经济发展、农牧业生产方式转变等方面的法规和单行条例。一是加快循环经济领域立法。地处藏区的柴达木是我国最大的循环经济试验区，我们要根据柴达木循环经济试验区建设的实际和藏区发展循环经济的特点，积极研究探索，制定一批与循环经济促进法相配套、相衔接的地方性法规或单行条例，促进我省循环经济健康快速发展。二是完善促进农牧业生产方式转变方面的立法。近年来，我省藏区依托独特的草原资源、牲畜资源，通过促进草原经营权流转，引导牧户规模经营，转变畜牧业发展方式，既提高了畜牧业生产效益，也保护了草原生态。有的州积极打造沙棘、枸杞等荒漠沙区经济林种植基地，取得了很好的经济和生态效益。我们要及时总结这些经验，将草原经营权流转、草原生态保护和荒漠化土地治理补助奖励等内容增加到相关法规中。
      （三）注重保护民族传统文化，进一步加快藏区文化领域的立法
      青海藏区有藏医药、藏戏、热贡艺术、唐卡和藏族大型史诗《格萨尔》等璀璨和独特的民族传统文化，多年来，我省始终高度重视藏族传统文化的保护与发展，大力培养传承、研究藏族传统文化的专门人才，支持和帮助藏族保护和发展自己的传统文化，取得了巨大的成就。但是，在保护民族传统文化方面的立法比较薄弱，尤其是在热贡艺术、格萨尔、藏戏等世界非物质文化遗产的保护方面亟待立法。在认真研究、总结成功经验和做法的基础上，要加快制定促进民族传统文化产业保护与发展的地方性法规和单行条例，依法促进藏区优秀的民族传统文化得以传承、发展、创新。
      （四）注重运用变通权，进一步完善民族区域自治立法
      自治权是民族区域自治制度的核心，我们要从藏区经济跨越发展、社会和谐稳定的大局出发，深入分析论证藏区地域特点和民族特点，以充分运用变通权为重点，尽快研究制定民族区域自治法实施办法，将国家对民族自治地方给予的优惠政策用法规的形式固定下来，依法促进藏区经济社会又好又快发展。□