探索建立资源勘探开发利益分配新模式的调研与思考

       最近，为了解情况、推动工作，省人大环资委全体组成人员怀着多学、多看、多思的态度，赴省国土资源厅及所属部门开展了为期两周的调研，领略了国土资源部门推进地勘工作取得的辉煌成绩和艰苦创业的精神，感受到了国土资源部门创先争优和求真务实的工作作风，进一步增强了我们做好环境资源保护工作的信心。本文试就建立资源勘探开发利益分配新模式这个重点问题，谈些初步的认识。
　　一、改善矿产资源勘查开发外部环境，努力实现地质找矿重大突破
       “十一五”期间，我省国土资源部门以实施“青藏专项”为契机，紧紧围绕“358”地质工作目标，积极创新体制机制，多渠道争取地勘项目，全力推进整装勘查，取得了一批重要的矿产勘查成果，有力支撑了青海经济社会发展。今后，随着我省工业化、城镇化和农业现代化快速推进，矿产资源的需求将持续上升，国土资源部门面临的任务更加艰巨。去年12月，李克强副总理在中央经济工作会议分组讨论时指出，要高度重视青海矿产资源的勘探与开发。要大规模投入，大兵团作战，力争尽快实现重大突破，使我国在资源上拥有更多的主动权，使青海真正成为我国的战略资源要地。“十二五”期间，全省地勘投入达到179亿元，将加快国土资源调查评价与勘查的进程，大规模投入，大兵团作战，组织实施好“358”地质勘查工程，力争使地质找矿取得重大突破。所以，青海能不能实现跨越式发展，很大程度上取决于找矿能否取得重大突破。但由于矿业权所在地农牧民维权意识增强等诸多因素的交织影响，近年来地勘单位的外部工作环境正在逐渐恶化，导致地勘单位在开展正常的地质勘查工作时，阻力重重，步履维艰。主要表现在：一是野外施工经常受阻。农牧民群众经常以神山和破坏草山生态为由，千方百计阻挠地勘单位施工，使正常的野外地质勘查工作受阻。二是公民法制意识淡薄。由于一些农牧民群众法制意识淡薄，加之个别不法分子用暴力手段进行打人、破坏地勘设施等现象不同程度存在，导致不断发生侵犯地勘单位合法权益的行为。三是利益冲突加大。为确保地勘工作的顺利开展，有关部门加大了协调力度，但由于涉及方方面面利益问题，协调难度不断增大，有些地区甚至漫天要价，地勘单位为此支付的公益赞助金、协调费、资源补偿费逐年加大，导致地勘单位项目费用不堪重负，影响勘查工作的顺利开展。
       青海作为欠发达少数民族地区，矿产资源开发是促进地方经济发展的重要途径，地方经济的发展离不开矿产资源的勘探开发。但从我省资源开发情况看，资源开发与当地农牧民增收脱节，对地方经济发展的拉动力不大，没有实现“开发一方资源、富裕一方百姓”的目的。今后，我们要继续转变政府职能，加强法制宣传教育，改善地勘工作环境的同时，还要充分利用人大这个平台，向中央和我省有关部门提出代表建议，帮助解决我省国土资源部门存在的突出问题。当前，要重点抓好三件事：
　　第一，加快制定资源勘探开发项目补偿标准。国家地勘项目预算中，没有草原补偿费和林木补偿费以及具体的标准，但在地勘项目实施过程中，经常遇到额外补偿，而且要价很高，造成有限的项目经费不堪重负，影响地勘项目顺利实施。为此，建议有关部门充分考虑牧民群众的实际困难，尽快研究制定合理的公益性赞助金比例和各项补偿的统一标准，列入地勘项目的预算标准，并形成长效机制。
　　第二，执行新的预算定额标准。目前，我省承担的地质勘查项目有三类定额：中央地勘基金，2011年版最高；中国地质局2010年版；省内2007年定额，这是全国最低的。我省执行的是2007年标准，定额普遍偏低，这就造成同一地区国家项目高、省内项目低的现实，不利于地勘工作的开展。因此，建议我省有关部门将现行预算定额调整为国土资源部中国地质局2010年版的定额标准执行。
　　第三，加大对地勘单位矿权支持。近几年，国土资源部门加大了对地勘单位矿权的支持力度，但配置的矿权的数量少，不能满足地质找矿的需求。从几十年的地质工作来看，找矿的比例一般是10∶1，如果 5个矿权有1个进入详查已经很不错，5个详勘有1个进入开发就不错，所以矿权配置比例不高。希望国土资源管理部门加大对地勘单位探矿权配置的倾斜力度，为我省地勘单位发挥好地质找矿方面的优势提供更大的空间。
        二、完善资源开发利益分配机制，促进资源合理公平开发
       青海的矿产资源十分丰富，已经探明各种矿产132种，其中59种矿产资源储量居全国前十位， 11种居全国首位。长期以来，青海加快资源开发步伐，促进资源优势向经济优势转变，取得了一定成绩。但如何理顺资源开发利益分配机制，是一个亟待解决的重要问题。传统资源开发收益分配制度的主要特征是：收益主要向国有企业集中，向中央企业集中，向资源开发商集中，而地方政府尤其是农牧民群众受益很少，从柴达木资源开发税收来看，由于税收体制的影响，造成地方利益不能在资源所在地充分体现。按现行的分成比例，大中型企业税收的大头在中央，小头在地方，消费税全部属于中央，增值税、所得税没有明确的分成比例，而资源税作为地方税种，税额明显偏低，计征办法不合理，没有体现出资源税在促进地方经济发展方面的优势。
       在建设社会主义新农村、构建和谐社会的大背景下，在“工业反哺农业”的理念指导下，我们请求国家统筹考虑区域经济社会协调发展，在安排项目时，更加注重项目之间的关联性，注重开发项目给当地政府和百姓带来普遍、持久的收益。在利益分配时，更多地考虑地方政府和当地老百姓的利益。在开发模式上，鼓励当地农牧民入股参与资源开发，分享资源开发利益，妥善分配国家、地方政府、开发企业和当地居民的开发收益，重点顾及地方政府和资源所在地农牧民的利益，从法律政策实践中，尽快建立科学、合理的资源开发收益分配制度。
　　第一，设立生态补偿财政转移支付科目。生态保护势必要求当地转变经济增长方式和群众生产生活方式，资源地区牺牲一些发展机会，尽管国家财政部门给予了支持，但由于现行政策体制不完善，资源地政府及老百姓没有得到相应补偿。为此，建议中央财政增设生态补偿转移支付科目，建立持续稳定的财政转移支付机制，并不断加大转移支付力度，对以发挥生态功能为主的地区实行长期补偿。转移支付资金主要用于增强地方财力，扶持替代产业，发展社会事业，完善公共服务，提供民生保障。
　　第二，大幅度提高资源税标准。进一步完善资源税费政策和资源性收费制度，提高资源税征收标准，扩大征收范围，保证国家作为资源所有者的合理收益，避免社会收入过多向个别行业、大型企业和开发商倾斜。建议中央有关部门按中发〔2010〕5号文件的要求，将原油、天然气、煤炭等资源税由从量计征改为从价计征，合理提高税率标准。同时，提高黑色金属、有色金属和非金属原矿资源税税额幅度上限，以正确反映资源的市场稀缺程度，调整资源的市场供给。此外，提高各种涉及环境保护的税、费征收标准，确保矿山环境恢复治理迈上新台阶。
        三、实行多种移民安置方式，妥善处理水电站移民安置遗留问题
　　我省水能资源十分丰富。黄河在青海境内共规划了29座大中型水电站，目前已建和在建的15座大中型水电站，总装机1865.9万千瓦，年均发电量721亿千瓦时，大体相当于一个三峡水电站，是闻名全国的水电富矿区。长期以来，在黄河沿岸历年的水电大开发中，青海当地农牧民做出了贡献和牺牲，老库区移民安置区遗留问题较多，尤其是部分外迁、后靠及防护安置移民，受多种因素的影响，生产生活水平提高缓慢，水电开发对当地经济社会发展没有起到应有的促进作用。今后，随着水电资源开发，青海黄河谷地水库移民总量达到10万人，目前已安置库区移民5万人，其中，龙羊峡、李家峡、尼那和拉西瓦水库移民达3.58万人，占全省水库移民的50%以上。这些移民存在较多问题：一是开发体制单一。在黄河水电开发建设中，对国家项目建设重视程度较高，而对群众利益考虑不足。黄河水电站发电形成的利润和税收大部分上缴国家和企业自留。水电的增值税，由中央与地方75∶25分成，25%部分省州五五分成，县级财政所得微乎其微，所得税则全部划入中央收入。这种城乡、工农、中央企业与当地经济相分离的水电开发模式，导致当地群众陷入望水兴叹、望电兴叹、望库兴叹的尴尬境地。二是安置方法简单。青海库区移民安置采取黄河两岸就近就地后靠安置，水电开发所占用的是黄河沿岸最好的耕地，移民后，被安置到海拔较高、干旱缺水、土地贫瘠的地区，耕地质量下降，自流灌溉变成电力梯级提灌，增加了农业生产成本，加之补偿费用较低，移民在搬迁安置、重建家园过程中耗资较多，影响了恢复生产和发展经济的能力。三是安置区自然环境恶劣。龙羊峡库区移民安置区耕地盐碱化、沙化现象严重，农业生产成本高，水利设施老化失修，移民生产生活用电问题日益突出，仅年农灌电费就达350万元，加之库区水位上涨，又进行二次搬迁，移民群众损失很大，直接影响了农业生产发展。
　　中央高度重视藏区经济社会的发展，制定下发了中发〔2010〕5号文件，文件从移民安置和补偿等方面，提出了一系列含金量高、指导性强的政策。作为省人大代表，我们要把研究和实施政策与合理开发优势资源、加快培植地方财力结合起来，积极向中央提出相关政策建议，促进资源地生态保护和民生改善。
　　第一，实行多种移民安置方式。针对我省移民安置环境容量不足，移民安置方式单一，自然环境恶劣等问题，今后库区移民在享受国家补偿政策的基础上，实行稳定的后扶政策。移民安置方式将以农业安置为主，以退养安置、逐年补偿安置和社会保障安置为辅，以二三产业安置、货币安置为补充的安置模式。对移民实行以被占土地折价入股，参与水电站经营收益，留存电量等多种方式，建立水电资源开发有偿使用和补偿机制。
　　第二，妥善处理水电站遗留问题。以提高农业生产能力、经济发展为切入点，加大移民安置区扶持力度，加快水利设施、基础设施、地质灾害治理、二次搬迁扫尾、盐碱化侵蚀改造等项工作，切实帮助解决群众生产生活中的实际困难和问题。通过减免税收、设立移民安置区后续产业发展基金、开展职业科技教育培训、提供生产设备补助等方式，鼓励其发展后续产业，提高自主创业能力。搞好共和县移民安置区提水泵站改造工程，使之尽快发挥效益，惠及民生。
　　第三，对农牧民实施电价优惠政策。建议国家充分考虑黄河沿岸地区能源结构的实际状况和我省水电资源丰富的特点，充分发挥水电造福当地人民的社会效益，给予专项补助资金，帮助我省调整理顺电价，进一步降低农牧民生产生活用电价格，采取“以电代薪”、实行电炊的办法，解决大电网覆盖区域的农牧民的燃料问题，从根本上保护生态环境，改善群众生活质量。□
(作者系省人大环境资源保护委员会副主任委员)